地方债危局的背后是为维持增长速度而进行的大量无计划举债，以及无数基建和房地产项目。随着中国经济降速，要应对这些债务显得越发艰难。但以中国目前的经济发展潜能和中国政府财政的实力，要化解不是大问题。问题是：只要产生政府债务的根源仍然存在，就会不断地产生更多的难以控制的债务。

　　中国人民银行近日对外发布《中国金融稳定报告(2014)》称，2013年，银行业金融机构的不良贷款保持较低水平，但地方政府融资平台、房地产和产能过剩行业的风险不容忽视。报告显示，地方政府融资平台贷款正逐步进入还债高峰期，约37.5%的贷款在2013年至2015年内到期。

　　随着到期潮的逼近，关于地方债还债风险的担扰也甚嚣尘上。 其实，只要我们稍加留意便会发现，早在2013年下半年，中央的一系列动作便已透露出对地方举债投资风险的防控。三中全会将中央与地方的关系、市场与政府的关系都纳入改革之列；11月初中央印发的《关于开展“四风”突出问题专项整治和加强制度建设的通知》首次提出要坚决纠正唯国内生产总值用干部问题；前不久闭幕的中央经济工作会议，又首次将防控债务风险单列，明确为明年经济工作的六大任务之一，强调把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务。

　　而自2013年7月份起至2013年12月30日由审计署牵头组织，全国审计机关5万多名审计人员对地方债展开的全面清查，则更加显示了对政府债务风险的关注。最终审计报告给出的数据显示，截至2013 年6 月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.70万亿元，至2012年底全国政府性债务的总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。并得出“从我国经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的相互关系看，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患”的向好结论。

　　但同期公布的另外一组数字却让人难以乐观：截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。

　　冰冻三尺非一日之寒

　　规模化的地方债务不是短期内形成的，这背后，有着深厚的历史背景。

　　北京大学国家发展研究院教授黄益平曾对记者表示，我国地方债现在的问题是流量问题而不是存量问题。从目前来看，我国有足够的能力解决现有债务，但是如果以目前的方式持续下去，最终将会酿成巨大的债务与金融风险。

　　“无论现在地方债务规模究竟有多大，以中国目前的经济发展潜能和中国政府财政的实力，化解都不是大问题。”中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇也认为：“但由于产生政府债务的根源仍然存在，还会不断地产生更多的难以控制的债务。”因此，找到我国地方政府债务的成因便显得尤其重要。

　　著名经济学家郎咸平在2013年8月推出的力作《郎咸平说:让人头疼的热点》一书中，曾对欧债危机形成的原因进行了分析，并将中国当前的地方债务和欧债危机进行对比，结果发现两者的成因具有异曲同工之处。

　　高培勇则认为，地方政府的政绩观和财政体系不健全是导致目前地方政府债务风险问题的两大根源。他分析称，30年来，各地方政府之间的竞争始终是推动经济发展的动力之源，而地方政府之间的竞争主要靠招商引资和投资拉动。为拉动这两者的增长，各地在改革开放之初到1994年这一时期采取的是各种税收优惠的政策吸引，1994年财税改革限制这一方法的使用后，又开始通过各种收费财源来大搞基础设施建设，而1998年实施的税费改革再次关闭了乱收费的闸门，从此土地出让金走入民众视野，但这一做法又相继受到一系列土地出让规范措施的限制。时至2008年，国际金融危机冲击之下，对保增长目标的追求便促使地方政府加入到扩张政策的队伍当中，在规范性地方政府债务被约束的条件下，各种融资平台自然产生。

　　北京大学经济学院财政系副主任钱立与之持相同观点，他在接受《中国产经新闻》记者采访时指出，地方借债缺乏约束机制是促使地方债务增长的另一因素，由于我国预算法规定不允许地方政府直接借债，因而地方上创造了很多的融资工具来借债。

　　融资平台下的城市债

　　起源于1991年的城投公司，便是以投融资平台的名义成立，但城投公司的真正繁荣，则始于2008年下半年。

　　1991年，国务院进行新一轮政府投融资体制改革，在此背景下，城市建设投资公司诞生。1992年，中央给予上海五方面的配套资金筹措方式，其中之一是1992年-1995年每年发行5亿元浦东新区建设债券，于是，我国第一只城投债诞生。

　　2008年下半年，4万亿元投资的刺激政策出台，各家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设，银行贷款大多以3-5年期向城投为代表的地方投融资平台放贷。其条件便是城投等投融资平台以从地方政府手中获取的土地开发权作为抵押。之后的2009年3月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”城投债进入大发展时期。

　　但是随着各地城投债的发行，城投债管理问题也日益突显，2011年和2012年期间，审计署先后两次对部分地方政府的债务情况进行了全面审计。国务院和发改委先后发布多条《通知》规范城投债的发行，2012年4月下旬，在全国范围内掀起债市“打黑”风暴，城投债的审批发行节奏被一度逼停。

　　直至2013年8月份发改委发布《国家发展改革委办公厅关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》，城投债融资方借棚户区改造项目“重获新生”。根据发改委的规定，保障房债券属于优先审批的项目类型，被列入“加快和简化审核类”，不受自查影响；还有一些国家重点鼓励的产业以及环保类项目，都属于定向宽松的范围。

　　由举债滋生的盲目投资

　　2013年底审计结果出台之后，审计署新闻发言人同时对外透露，此次审计发现并已依法移送有关部门处理的涉嫌违法违纪案件线索51件，涉案人员69人。部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金，部分地方违规通过BT(建设-移交)、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元。该发言人称，2012年，财政部等4部委明确要求地方政府规范对融资平台公司的注资行为后，仍有部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入71家融资平台公司，涉及金额 544.65亿元。同时，部分地方违规将债务资金投入资本市场22.89亿元、房地产市场70.97亿元和用于修建楼堂馆所41.36亿元。

　　虽然审计署并未公开违纪人员和城市名单，但众所周之，在盲目投资的热潮之下，内蒙古鄂尔多斯等一大批新建城市都成了空城甚至“鬼城”的代名词。

　　针对各地盲目投资乱象，北京大学经济学院财政系副主任钱立指出，对于地方政府滥办公司的行为应该给予抑制，政府的定位不应该是创办公司、经营公司，而是要把市场让给民间，把政府办公司的路砍掉，至少地方发债便不会太随意。

　　光大证券首席宏观分析师徐高则认为，地方债之所以成为短板，完全是因为大家相信背后隐性的地方政府担保，但这只是一个信念，是不合法的，随时可能打破。

　　标本兼治方为破困之道

　　针对城市债带来的隐性风险，中国财政部副部长朱光耀在接受记者采访时表示，中国政府已经意识到与影子银行和地方政府债务相关的风险，本届政府当前非常重要的一项工作就是摸清地方融资平台的家底。

　　而管理层也已多次强调“要抓紧建立规范的地方政府举债融资机制，加强防范金融领域潜在风险”，并将其作为2013年的重点工作之一。

　　一位接近财政部的市场人士曾经告诉媒体：财政部希望迅速推进信用风险评估管理体系建设。初步设想是，先在六省市地方自行发债试点进行评级，未来再向全国铺开。“以后地方政府再发债，必须引入信用评级公司评级”。“风险评估管理体系包括地方政府的偿债能力、债务负担、未来负债空间到底有多大等硬性指标，并且有实时更新数据的机制，从而制定差异化标准对地方政府债进行约束。”

　　北京大学国家发展研究院于2013年底举办“中国地方政府债务论坛”， 财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚在论坛上建议，地方债务应该阳光化，通过信息化手段接受社会监督，同时设计一些针对性的政策，以此促使地方债务趋于理性。

　　国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁则对此进行了深度思考。他认为，目前中国地方债虽然规模有限但风险巨大，化解风险必须标本兼治，而实行地方自治是防范和化解地方政府债务风险的治本之道，也是财税改革的正确方向和最终目标。魏加宁提出，三中全会已经提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，这个提法非常好。而要实现国家治理现代化目标就必须处理好三方面的关系，首先要处理好政府和企业的关系，其核心是市场经济，改革的方向是向市场放权，其二是政府和国民的关系，其核心是民主法制，改革的方向是向社会让权。其三是中央和地方的关系，核心是地方自治，改革的方向是向地方分权。他认为，在市场经济条件下，凡是基层政府能够做的就尽量让基层政府去做，只有基层政府做不了、做不好的事情才由上级政府或者中央政府来做，这是现代国家的一个基本原则。