城市融资改革是实现高效、包容、可持续城镇化的基础，需要开展财政和金融改革，以适应政府职能的不断转变，并为地方政府提供恰当激励，使其行为与国家总体目标一致。中国需要消除城镇居民和外来转移人口之间公共服务水平的不均等，还要提供能服务于今后20年即将进入城市的3亿新增转移人口的基础设施和社会服务，所以财政体系需要逐渐做到在全国提供统一的最低公共服务水平。通过改革，中国的城镇化将更加有效，城镇化带来的财政收益以及增收渠道的拓宽将足以满足不断上升的支出需要，弥补今后土地出让收入的下降。

　　改革需要解决深层次的问题，而不只是填补公共服务和基础设施支出的资金缺口。城镇化进程暴露了中国财政和金融体系的一些弱点，这些弱点降低了中国的经济增长效率，削弱了增长的包容性。具体问题包括：过度依赖土地融资，对地方政府债务缺乏监管，不合理的财税优惠政策影响市场统一和公平竞争，地方政府的支出决策缺乏约束。

    适应政府职能转变将是城市融资改革的核心。改革后的体系，应当把政府作为平等、高效的公共服务提供者，与其他部门的投资和生产功能更清楚地区分开。财政体系要使人和企业的流动基于他们在哪里生产力最高，而非哪里的地方政府提供最好的税收待遇或土地优惠。公共财政需要促进农民工及其家庭真正融入城镇。今后，土地出让收入会逐渐减少，需要开辟新的地方财源来弥补，筹资方式要对各类经济活动保持中性。为提供基础设施投资，可允许地方政府在恰当监管的前提下举债。金融部门需要高效配置资本，以满足地方政府基础设施建设的融资需求，同时要对地方政府施加金融纪律，避免对金融部门的扰乱。最后，可以提高私营部门在融资、基础设施建设和其他公共服务方面的作用。

　　需要对整个体系进行全面综合的改革，而不是采取零打碎敲的方式。在当前的城镇化融资体系下，很难把税收制度、税收征管、政府间财政关系、土地财政、城市基础设施融资与地方债务管理的改革分开，因此需要考虑一揽子改革方案中各项内容的相互配合以及对经济的综合影响。有些改革事项可在非常短的时间内完成，如对某些支出责任进行重新划分；而另外一些改革则需要逐步推开——先在省会城市开展，然后推向其他城市；还有一些改革需要更长的时间来实施。这样，这里提出的全面改革方案就可以在一段时间里逐渐推出。

　　财政体系是一个重要的激励机制——应当对税基和转移支付制度进行改革，为地方政府提供必要的资源和激励，使它们能够并愿意向所有居民提供公共服务，同时积极为城市发展和增长提供良好条件，而不是直接扮演土地开发商和城市扩张者的角色。要控制地方政府招商引资的激励，以便抑制低效的税收竞争以及对没有生命力的企业的支持。在这方面，改革税收结构和税收分享体系非常重要，但政府对企业其他支持方式的法规也很重要——包括廉价供应土地、公用事业补贴和税收减免等。可采取的一个改革步骤是要求地方政府公布其对企业的支持，将这项信息作为年度预算的附件。智利、印度和韩国等都发布“税式支出”年度报告，反映这类支持。欧盟对成员国政府对企业提供何种支持有具体规定，允许的支持只限于那些符合欧盟总体目标的领域，如地区发展和研发活动等。

　　地方政府拥有稳固的税基对提高效率和加强问责是非常重要的。单一制国家中，地方政府的支出往往高于其收入，在一定程度上这是因为增值税等税项由中央一级征管，这意味着中央要向地方提供资金才能满足其支出需要。更好的体系是确保地方支出中有相当一部分来自地方政府控制的地方税收，这样的体系可以给地方政府施加财政纪律：由于地方的税收与当地领导人的联系更直接，可以加强当地居民对领导人的问责。而且，对那些受益于本地公共服务的人征税，可以使地方政府更好地协调公共支出的收益和成本。最后，地方政府最好能拥有一个稳定税基，因为与中央政府相比，地方的融资能力较为有限，而且它们也没有中央政府那种调控宏观经济的职能。

　　对房产征收不动产税将为地方政府提供一个稳定的收入来源，而且征税对象也与公共服务的受益者一致。在不少发展中国家和发达国家，不动产税都是地方政府的主要税种。在中国，征收不动产税可以实现两个重要目标：它接近于一种对城市公共服务的收费，又是对房地产财富的征税。不动产税永远不会受到选民欢迎，但从一定意义上说这正是这类税项的原理：如果地方政府想多花钱，那它就必须有充分理由，向纳税人说明花钱的必要性。实行了不动产税，辖区内土地升值，会使地方政府收入增加，这是对地方领导人良好管理的一种回报。此外，不动产税还可以鼓励房地产的所有者对其加以最好的利用，比如将公寓出租，或是对未使用或未充分利用的土地进行开发，从而促进对存量住房和城市土地的更好利用。中国应当力图使不动产税成为地方政府收入的一个重要组成部分。但即便如此，不动产税也不可能完全取代当前的土地出让收入。目前，中国正在积极稳妥地推进房产税立法，不断完善地方税体系，以培育地方主体税种，届时房产税收入占GDP的比重会不断增加，并有望超过1%，当然这还需要加强税收征管能力才能逐渐达到。此外，不动产税的开征还需要一些过渡性的安排，如提供2—3年的过渡期，使人们有时间对自己持有的房产调整，之后再征收不动产税。不动产税应有广泛的税基，以达到它在增加税收收入和调节激励机制这两个方面的目标。目前，在上海和重庆的试点针对的范围太窄，无法发挥大的作用，全国性的不动产税制度应当有更宏伟的目标。

　　地方收入的其他来源也有很大潜力。上海等城市已经开始拍卖汽车牌照，将汽车保有量限制在可持续的水平。今后可以提高车辆登记费和燃油税，同时对公共交通做出特殊安排，限制这些税费对公交价格的影响。在那些就业和消费集中的城市，可征收地方一级的所得税和销售税。

　　将公共交通、垃圾收集、供水、污水处理、电力、天然气等城市服务的价格提高到能完全回收成本的水平，有助于增强服务的可持续性和增加收入。国际上，对具有私人产品属性的政府服务实行收费是非常普遍的，在高收入国家，这些收费往往能覆盖所有服务成本，包括运营和维护成本以及折旧和合理利润。可以对燃料、电、水征收特种税，来反映它们的环境影响。对贫困人员维持基本生活所需要的服务，以较低价格收费，这样可以实现政府在收入分配方面的目标。对公共交通进行覆盖成本的定价在国际上很少能做到，但在非公交通勤成本随着各种税费上涨而上升的情况下，中国可以逐步提高公交价格。

　　地方政府还有一些其他收入来源。经合组织国家的环境税平均占政府总收入的6%(土耳其高达15%)，占GDP的近2%(丹麦超过4%)。拥堵收费也可以带来一些收入。新加坡1998年实行了“电子道路收费计划”后，车流量下降了15%，每年收费超过5000万美元。2008年伦敦的拥堵收费系统收取的费用达到4.35亿美元，差不多是伦敦交通局全部收入的9%。

　　中国可以进一步改善税收结构，以实现政府调整经济结构的目标。一个重要步骤就是，用增值税代替服务业的营业税，这方面的改革已经启动。这有助于鼓励服务业的发展，因为采用了增值税后，服务使用者就可以将服务业的增值税从自己的增值税中抵扣。这样做，也可以鼓励企业将服务外包给专业的服务企业，因为实行了增值税后由企业内部提供服务将不再有任何税收方面的优势。另一方面，营业税是地方政府的一个重要收入来源，由于“营改增”损失的收入必须通过其他方法来弥补：或是增加不动产税等地方税收，或是提高地方在中央与地方的税收分享中的比例，或是通过转移支付系统。此外，还要推动消费税改革，调整征收范围，新增应税税目，研究将高耗能、高污染产品及部分高档消费品和部分高税率的营业税应税劳务纳入征税范围；完善现有税目征收范围；在征管可控的前提下，将征收环节尽量后移至批发或零售环节；与调整征收范围、征收环节统筹考虑，优化税率结构。