２０１４年，一场影响久远的财税体制改革破冰。
２０年前，为挽救中央财政危机，中央实施了分税制改革，理顺了国家与企业、中央与地方的分配关系，建立了适应中国特色社会主义市场经济发展的财税制度体系框架，使国家财政实力和宏观调控能力得到强化。
新一轮的财税体制改革，并不是２０年前改革政策的修修补补，用财政部部长楼继伟的话说，这是“一场关系国家治理现代化的深刻变革”。
回顾过去２０年财税改革历程，让历史的光芒照亮前行之路，让改革的经验成为未来的奠基之石。
改革来时路
２０世纪８０年代中后期，改革早已深入人心，社会变革之风甚浓。当时国家为调动地方和企业的积极性、保证财政收入的上缴，将发端于农村的承包制引入财税分配领域，以期解决国家和企业之间、中央和地方之间的财税分配问题。
和家庭联产承包制给农村带来的活力一样，财税包干给了地方政府和企业极大的自主性，地方发展经济的热情被点燃，财力快速增加。但是实行一段时间之后，税务部门很快发现存在的问题，甚至出现了消极影响。
国家税务总局原副局长许善达亲历了这轮财税体制改革，近日在接受中国经济时报记者采访时回忆道，由于承包合同的签订是通过企业与政府一对一谈判完成的，企业负担的减轻常常就变成了没有规则的减轻：谈得好，减得多；谈得不好，减得少。在当时的税制下，减免税政策随意性很大，连县级政府都有减免税权。结果，全国到处减免税，税法失去了刚性，财政收入收不上来。而且完全破坏了市场竞争的机制。企业与政府谈判能力强者可以减轻承包的税收负担，谈判能力弱者只能承受较高的税收负担，企业不是在市场上竞争，而是在与政府谈判的桌子上竞争。
在许善达看来，就财税领域而言，承包制带来的诸多问题，根源在于其制度上的缺陷：一方面，被“包”死的税收，使财政收入难以随经济增长而同步增长；另一方面，地方的财政包干制，使中央难以分享地方经济发展的成果。
这造成了中央财政收入不增反降，在２０世纪８０年代末９０年代初更是陷入了严峻的财务危机。一组数据可以看出当时中央财力状况：财政收入占ＧＤＰ比重从１９８４年的２３％下降到１９９２年的１３％，中央财政收入占全部财政收入比重从１９８４年的４１％下降到１９９２年的２８％。
在这种情况下，中央财力微弱，成为名副其实的“要钱”财政，全国三十几个地区中只有十几个按承包制给中央交钱，其他均向中央要钱。许善达告诉记者，当时财政部预算司经常做的一项工作，就是催促这十几个地方把钱从地方金库划转到中央金库来。
为彻底解决中央财政危机，重塑央地关系，２０世纪９０年代初，一个简称为“分税制”的改革提上日程，随后，财政部、税务局等部门的精干人员组成了一个小组，正式起草财税体制改革方案。
分税的智慧
作为这场影响深远的改革参与者，时任税务总局税制改革与法规司副司长的许善达还清楚地记得１９９３年８月１日北戴河会议的情景。
“会议主要讨论外汇、进出口贸易、财税等五项改革，开会之前我们各部门的方案都有了，朱镕基主持，财税的比较复杂，每次讨论后我们就按照讨论意见做修改，拿出新方案汇报，还不行就再修改、再讨论。”许善达说。
营业税的保留就是修改的内容之一。
营业税重复征税、税负重、出口不退税，在业内人士来看，这并不是一个好的税种。最初方案设计时并无营业税，而是所有行业都征收增值税。但后来讨论时发现，如果将原有的产品税和营业税改成增值税，这会造成地方政府固定收入锐减，无法保证地方财政收入占总收入４５％的既定目标。
据悉，当时流转税占全部税收７０％以上，所得税等其他税种只占２０％左右，为了确保地方财政收入占比达到４５％，不得不从流转税中切出一块，留给地方。就这样，营业税不得不保留下来，这一遗留问题，在十几年后才开始解决。
在当初的上会方案中，改革方案出于市场经济下公平竞争的角度，提出内资、外资合并成一个企业所得税。但鉴于引进外资的战略考量，最后再度调整，内外资企业暂不统一，只先统一国营、集体、私营、个体内资企业所得税。在内外有别的两套所得税税法下，内外资企业所得税税负水平相差一半。
就这样，记不清反复了多少轮，最终，一份得到全体参会人员基本共识的财税改革方案敲定。然而，无人预见到，最终的改革方案又对北戴河会议的方案做了重大调整。
１９９３年８月底９月初，国务院和中共中央政治局常委会议先后讨论并原则通过财税改革方案和分税制财政管理体制改革方案。随后，除个别地方外，中央和地方一致同意财税改革原则，但对具体方案各地有不少不同意见。这一反应也在中央决策层意料之中——这场涉及中央、地方收入格局的重新分配的改革，注定是一场来回拉锯、利益平衡的博弈。
北戴河会议之后，１９９３年９月９日到１１月２１日的７４天时间，主导这轮改革的时任国务院副总理朱镕基亲自带领财政、税务和国务院许多部门的６０多人，先后奔波于全国１７个省、市、自治区，一一讨论。其间颇多拉锯、妥协，但是，实行全国统一分税制改革的大原则，始终没有动摇。许善达跟随朱镕基走了其中１６个地方。
在第一站海南就碰了钉子。许善达记得，当时的海南财政厅厅长做汇报，说海南就不搞分税制了，如果全国都要搞，那海南就搞“空转分税制”，名义上分税，实际还是包干。
“对于这样的态度，直接把意见顶回去就行了，反而简单，没什么讨论的余地。”许善达说。
真正的考验在第二站广东。
许善达介绍，按财政税务的工作惯例，一个制度改革都是以前一年为基数算账，从下一年开始实施。北戴河会议形成的方案是以１９９２年为基数算账，新制度从１９９４年施行。
而广东提出应以１９９３年为基数，理由在于，广东作为改革开放的前沿，在实行财政包干体制时地方财政留成比例较大，若以１９９２年为基数，相当于中央把广东１９９３年１月至９月的既得增量拿走一大块。
以１９９２年还是１９９３年为基数，是１９９４年财税改革中的核心争论之一。
有关部门和广东争持不下之际，朱镕基副总理当机立断，同意以１９９３年为基数，以取得广东对分税制方案的认可。这段往事，在后来出版的《朱镕基讲话实录》中有过记载。
“财税体制改革方案本身有一条原则：地方在实行分税制前的既得利益格局还要保持。既得利益应该算到１９９３年，１９９４年才开始改税制。所以，１９９３年的利益不应动……若考虑地方财政困难多的因素，考虑到顺利推行分税制，减少阻力，则以１９９３年做基数为好，这等于把中央财政集中的时间推迟了一年才实施。推迟一年，以我个人认识来看，也不是什么太大的事情。”１９９３年９月１６日，朱镕基在广东调研时说。
参与调研的许善达回忆说，“他（朱镕基）说，中央通过分税制改革要什么？不是要地方的存量，而是从增量里多拿，方针在这儿。只要分税制出台了，几年以后增量总会越来越多，中央就可以集中财力了。但是增值税‘七五二五’分成比例绝不能变，也就是说，只要有了增量，中央要拿３／４。”
据此，北戴河方案再一次做出了修改。“９３基数”的设定，虽然不可避免地存在虚增存量的问题，但兼顾了中央和地方的利益，减少了改革阻力，使得新制度能够实施下去。
未尽的改革
１９９３年１１月，中共十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》提出了财税体制改革的要点：一是在合理划分中央与地方事权的基础上进行分税制改革；二是按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，进行税收制度改革，将原来实行的包干制改变为“分税制”。
所谓“分税制”，就是在国家各级政府之间合理划分事权的基础上，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以转移支付的预算管理体制。
而原有的税种设置和征收体制无法做到这一点，于是，一场以“统一税制”为主旋律的税制改革，建立了以增值税为主体、营业税并行的流转税制度；统一内外资企业所得税；分设国税、地税机构，建立了中央与地方两级征管体系。
时任财政部财税体制改革司副司长的刘克崮后来将这次改革的内容概括为六个关键词：“分权、分税、分机构”，“返还、挂钩、转移支付”。
具体可以理解为，在“分权”定支出、“分税”定收入、“分机构”建体系之后，为确保地方既得利益，按照“保存量、调增量”的原则，１９９３年中央从地方净上划的消费税全部和增值税７５％部门全额返还给地方，并以此作为以后中央对地方税收返还的基数。增值税和消费税每增长１％，中央财政对地方的税收返还增长０．３％，从而既让地方税收“返还”逐年增长，又逐步提高中央收入的占比。中央以通过分税制集中的财力，不断加大对落后地区的转移支付，力求实现全国各地区间公共服务的均等化。
而在支出责任方面，这次改革效果并不明显。财政部部长楼继伟曾撰文指出，虽然１９９４年的分税制改革的一个重要原则是“根据事权与财权相结合的原则”，先分事权再分税。但实际是事权划分先不动，中央与地方政府的事权基本上延续过去《宪法》及其他法律之规定；中央与地方的收入划分不是跟着事权走，而是遵循市场经济国家的一般做法。即：维护国家权益、涉及全国性资源配置、实施宏观调控所必需的税种划归中央，中央收入占全国财政收入的大头。
在许善达看来，１９９４年财税改革之所以成功，除了“坚持增量改革，保存量，甚至是让存量”这一重要原则外，还有一条值得借鉴的经验：把握住改革的方向，不去刻意追求一步到位、极其完美的改革。
其实，在北戴河会议之前，规范税制与环境考量的较量就已经开始。在最初的方案中，设计的是购买机器设备可以抵扣税款的消费型增值税。经过测算，为了保持与生产型增值税１７％税率下同样的税收，消费型增值税的税率要达到２３％，这一高税率的社会接受程度显然不会理想。同时，１９９３年上半年投资过热，通货膨胀严重，如果允许抵扣，会更加鼓励投资，从加强宏观调控的角度，不得不采纳了实行生产型增值税的意见。
１９９４年改革建立了适合市场经济的财税体制的基本框架，但在种种制约之下，这是一个尚待完善、仍有遗留的框架。至今的２０年，税制的深化改革、分税制的修补和调整从未止步。
在许善达的记忆中，增值税推出以后，利用伪造、倒卖、盗窃、虚开增值税专用发票等手段进行偷、逃、骗国家税款的违法犯罪活动猖獗，严重干扰了国家的税收秩序和经济秩序。到２００１年，金税工程二期成功，才真正控制住了增值税发票。
为了保证增值税的征收，税务机关一分为二，中央实行垂直管理。起初，观念尚未转变，一些地方想方设法抵扣中央税款，给自己“谋福利”，对中央财政和外省财政造成严重损失的案例“村村点火，户户冒烟”。在处理了一批国税局干部和地方领导干部之后，才有所收敛。
李岚清２００１年在视察国家税务总局验收金税工程二期时，曾十分严肃地说，如果金税工程失败，无法控制虚开增值税发票偷骗国家税款的活动，只能证明增值税虽好但不适合中国国情，就不得不废弃增值税，再退回到产品税。
许善达说，当时听到这一番话，回忆起从１９９４年到２００１年这七年里犯罪分子发起的这场“发票战争”，虽然最后我们胜利了，但想想几十万国税干部和有关单位一起为国家承受的巨大压力、经历的艰难岁月，仍然有“不寒而栗”之感。
之后，完善税制的问题被提上日程。
首先是增值税转型问题，即允许购进机器设备税款抵扣增值税。２００３年，国家实施振兴东北老工业基地的战略，在增量抵扣的前提下试点增值税转型，后又经过中西部两次扩大试点范围，２００９年全国全面实行了消费型增值税。
同时，合并内外资企业所得税问题也提了出来，２００７年获全国人大审议通过，自２００８年１月１日起施行。两税合并后，内资企业的所得税负担大幅度下降，内外资公平竞争的环境得到改善。
楼继伟对此次改革的效果评价道：初步建立了适应社会主义市场经济体制要求的财政体制框架，为新体制下政府实施宏观调控奠定了制度基础；建立了财政增收机制，基本实现了财政收入的规范化和制度化，“两个比重”逐年提高，中央的宏观调控能力得到了增强；推动了统一市场的形成，地区封锁和割据问题得到了缓解，同时促进了经济结构的调整与优化。
但同时，财政体制上也出现了一些乱象，比如中央与地方的权责不明朗、“土地”财政问题突出、地方债务问题凸显……有人把这些现象的出现归结为分税制改革不彻底所致。经济学家吴敬琏认为，１９９４年的财税改革并没有改变中央、地方两级政府之间的支出责任划分，虽然以后进行了多次微调，但大多是由中央和地方政府共同负担，不但没有解决基层政府收入来源和支出责任不匹配的问题，还造成了行政效率降低。
对此，许善达为分税制正名：“并不是１９９４年的改革出了问题，而是应该随着形势的发展早点下决心把该改的继续推进，深化改革。”朱镕基总理也曾在清华大学一次演讲时为分税制辩护：分税制改革尚未完成，要继续推进。
新制破冰
改革无止境。针对这些悬而待解的痼疾，时隔２０年，中央决定实施新一轮财税体制改革。中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，明确２０１６年基本完成深化财税体制改革重点工作和任务，２０２０年基本建立现代财政制度。
新一轮财税体制改革的思路也已逐渐明晰。目前看来，新一轮财税体制改革将会分步推进：改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。
完善税制改革的目标是建立“有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系”，改革重点锁定六大税种，包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税。
许善达认为，在税制方面，１９９４年改革遗留的营业税是最大的矛盾，也是此次改革的第一个目标。
随着一系列保证中央财政收入措施的实施，目前中央、地方税收收入差不多各占一半，但支出中央仅占１５％，地方占８５％。“地方对中央依赖度过高，大概是４０％。此次财税改革的第二个目标就是降低地方财政对中央的依赖度，我认为降低到２０％左右比较合适。”许善达说。
２０１２年，“营改增”开始在上海试点，各地纷纷跟进。许善达认为，在稳定宏观税负和保持中央和地方各５０％的收入格局大体不变的指导原则下，“营改增”继续推进必须以解决地方税体系中的主体税种为前提，最可行的方案是将消费税征收从生产环节转向零售环节并划归地方。
根据财政部部长楼继伟在《求是》杂志撰文所述，考虑税种属性和功能，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。
业内人士认为，这一轮财税体制改革，方向和轮廓已经基本明朗，其影响力和涉及面丝毫不亚于１９９４年，甚至还要深刻。
