近期，中央密集推出了一系列政策文件指导地方政府债务管理体系构建，如国务院９月２１日印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发 ２０１４ ４３号文，下称《意见》）以及财政部１０月２３日印发的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（下称《办法》）。这一系列文件将对地方政府债务结构产生重大影响，本文拟基于核心文件《意见》对之进行分析，并针对如何更好贯彻落实文件精神提供政策建议。

　　《意见》对地方政府债务体系的影响

　　（一）地方政府债务来源由多元变为单一

　　《意见》明确要求政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。

　　当前政府债务大多通过企业举借如银行贷款、企业债等，地方债券余额仅占偿还责任债务的５。６５％（根据审计署２０１３年地方债务审计报告计算得来，后文数据均由此得来）。《意见》明确规范借款渠道，将仅保留地方债券发行方式，地方债务举借能力受到严格限制。即便将财政赤字率由当前的２。１％放松至“马约”规定的３％，地方政府举债能力仍然遭到大幅削弱。

　　考虑到《办法》允许对当期甄别后纳入预算管理的政府存量债务，在适当条件下通过发行地方政府债券置换，过渡期间地方债券总额将在短期内上升，或有可能超出赤字率限制。但长期而言总体债务水平将受到赤字率上限限制，在一个较低的水平上保持稳定。

　　（二）省市县乡债务结构优化调整

　　《意见》要求地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。

　　当前省市县乡偿还责任债务占比分别为１６。３３％、４４。４９％、３６。３５％、２。８２％，市县一级政府占主要比例。地方政府性债务实行限额管理后，地方内部债务额度分配过程将促使各级政府间高强度竞争。规则的改变将导致结果变化，总额减少及内部竞争将对项目可行性提出更高的要求，债务比例格局将发生改变，偿债资产质量提高，偿债结构趋于合理。

　　（三）企业不再取得政府背书

　　《意见》要求明确区分政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，需要切实做到谁借谁还、风险自担。针对与政府联系密切的融资平台公司，《意见》还要求，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

　　这一规定的显着意义在于取消了企业债务的政府背书。当前企业举债有政府信用做背书，企业运营并无债务压力，效率较低，而银行放款意愿充足，贷款风险控制较弱。政府取消企业债务背书后，债务市场将出现两方面改进：１。风险高、收益低或不明确的项目将无法获得银行贷款，金融资产运营整体质量提高，金融风险降低；２。企业项目运营水平更高，生产资产运营质量提高，产业风险降低。

　　落实《意见》促进地方经济发展的政策建议

　　此次地方政府债务规范，通过分地区限额管理控制地方政府债务，通过银行监管控制企业债务，及时遏制近期债务增长过快的趋势，也为未来土地财政收入大幅下降后债务偿还做了铺垫，增强了政府债务总体风险的可控性。

　　风险的降低是伴随着举债能力的下降达到的，政府可以在举债能力下降时，通过以下债务管理措施主导区域经济发展。

　　（一）培育企业成为城市建设债务承担主体

　　随着政府举债能力的下降，通过政府与社会资本合作的模式将成为政府推动地区经济发展的主要方式。２０１３年审计署报告中注明当前地方政府大部分项目具有经营收入作为偿债来源，这说明部分项目完全可以通过自主经营解决债务问题，也完全可以把此部分项目债务划出，交予社会资本承担。

　　建议政府在未来的项目建设中要充分运用ＰＰＰ模式解决融资问题，对于有收益的公益性项目，要在坚持项目公益性不变的基础上，交由社会资本开发、经营。对于目前定性为“无自身收益的公益性项目”，可以考虑通过创新经营方式、注入优质资产、财政补贴等，探索出有收益的建设运营模式。

　　最终的目标，是要在明晰政府与市场的界限基础上，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分鼓励社会资本进入公共领域，优化经济产业结构，优化政府债务结构，创新城市发展方式。

　　（二）充分发挥具有政府背景的担保公司担保作用

　　当前管理形式下，通过企业借债方式将被剥离，政府直接举债能力又遭到大幅限制，建议政府通过注资重组、强化监管、财政补贴等措施，做大做强国有背景担保公司，利用担保公司的杠杆效应，间接撬动融资投入城市建设等相关项目。《意见》对担保方式持认可态度。当前我国已有多地由政府主导设立担保公司，对地区经济发展促进效果显着。当前担保债务占我国地方政府债务余额１４。９０％，未来仍有较大发展空间。

　　（三）加强基层地方政府经济实力

　　为了更好地促进债务管理有效实施，必须加强基层政府经济实力。《意见》实施后，短期内基层政府如县乡一级的资金汲取能力将受到较大影响：政府债务配额竞争中基层政府优势不明显，债务额度显着下降。与此相矛盾的是地方经济发展面临的大量支出需求，城镇化建设、基本公共服务均等化等相关项目建设都需要大量资金。基层政府财政实力不强，地方债务遭到限制后，发展力量遭到显着削弱。

　　为了解决这一难题，需要从财税体制上实行改革，增加基层政府可支配财政收入。通过构建地方税收体系培育地方税源，通过实行省直管县等财政体制改革提高基层政府财力，通过加大财政转移支付力度增强基层地方政府经济实力，多措并举助力基层政府平稳发展。