中国债务在全球金融危机后快速增长。考虑到中国在危机后的经济刺激政策，债务的快速增长不足为奇。但是，如果把债务问题和房地产、影子银行、地方政府这三个因素结合起来分析，就必须要引起注意。此外，在债务快速增加的同时，中国名义GDP的增长率正在放缓。

图1：中国快速增加的地方债务

从国际来看，世界其他国家和地区都在去杠杆化，减少债务。发达国家危机前债务水平非常高，危机后出现下降，而新兴经济体借贷水平一直比较低。因此相较而言，中国当前的债务现象是非常独特的，值得关注。

图2：各国债务/GDP比较

地方分权：必要性与挑战

为何需要分权给地方政府？首先，分权能带来分配上的效率。公共服务的决策者距离受益者越近越好，这样才能知道受益者的需求。其次，分权可以提高行政管理效率。国家安全涉及到整个国家，必须由中央政府来负责。但像地方公园之类的事务，只牵涉到少数人，负责的政府级别越低，就越能够有效覆盖大部分受益者。再次，分权可以促进平等。没有人会允许某些地区长期落后，因此必须要给他们一些资源，让他们能够追赶上领先地区。最后，分权有利于责任分担。如果在本地层面上做事情，它的责任就更加到位。如果决策者离问题出现的地方很近，就能够更好的把责任承担起来。

但分权也带来了四大问题。第一，地方政府间的不良竞争。比如地方政府间的税收竞争，为吸引投资而竞相提供优惠。还有补贴大战。例如，美国各州都在设法吸引那些离开底特律的汽车厂商，内华达州给特斯拉公司15亿美元补贴，吸引它在那里建一个价值50亿美元的电池厂。另外还有土地大战，地方政府通过提供给企业更廉价、更好的土地来吸引投资。

第二，地方政府往往想先花中央政府的钱。不花光中央政府口袋里的最后一分钱，他们是不会想到掏自己的腰包。这种资金共同池现象在全球范围内都非常普遍，其中非洲最严重。

第三，道德风险。 地方官员都希望有朝一日能进入中央政府。为了升迁，地方政府大量借贷，为居民提供好的服务，至于债务负担则推给下一任的地方领导，或者干脆把问题推到中央政府去。如果地方政府连老师和警察的工资都发不出，医院也关门，中央政府就很难坐视不管。

第四，中央政府的偏袒。为了拉拢那些在选举时立场摇摆的州的选民，中央政府会倾向于在这些州修路或者建电站。而那些投票倾向很明确的州，往往难以获得中央政府的投资。

分权带来的挑战绝不仅限于理论层面，它也造成了一些危机。2001年阿根廷发生经济危机，固定汇率突然崩溃了，支付系统也随之坍塌。银行垮掉后，整整一年的时间大家不用交电费和各种税费，那是一种非常罕见的局面。最后，阿根廷26个省开始自己印钱来支付员工工资，然后工人们再将其转换为保值货币，贴现率很大，最终导致恶性通货膨胀。阿根廷花了整整十年时间才缓过劲来。

另一个案例是加州。2008年次贷危机爆发，加利福尼亚的房地产市场崩塌。由于加州最重要的税收就是房地产税，因此这导致其债券出现违约。加州向联邦政府寻求帮助，但联邦政府拒绝了。加州政府被迫削减公共服务，做了非常大的调整，才从危机中生存下来。

还有一个案例是底特律。目前这个危机还在持续。底特律曾经是汽车城，但由于来自日本、中国等国的竞争，底特律的汽车行业基本上垮掉了，就业和税收都出现了问题，于是底特律政府借钱来投资基础设施，希望能吸引汽车和其他行业回流，但没有成功。结果，底特律面临没有税收、崭新的基础设施没有人用、债台高筑的局面。现在底特律一半的交通灯不亮。这个城市直接走上了破产法庭。

再来看看巴西。巴西在实行民主选举之后，中央政府就授权地方政府自行决定教育、医疗等大额支出。那些没钱的州或者借钱，或者不再给中央政府交社保基金。一些省干脆就不再提供公共服务。巴西中央政府最终进行了有条件的干预，中央可以援助地方，但地方我必须要经历痛苦的调整。巴西建立了一个类似IMF的机构来帮助这些州解决债务问题。

地方政府被允许借债的原因

既然地方债有这么多麻烦，为何还要允许地方政府举债？原因在于纵向的不平衡。中央可以转移一部分税收给地方，但还不够。像基础设施，可能要借债才能弥补纵向不平衡。哪些资金需求地方政府可以借款呢？首先是资本支出，其次是现金管理。但有三种情况不能举债：第一是周期性的赤字。比如巴西的经济进开始下滑，这时如果里约热内卢借很多钱来刺激经济，很可能会违约。第二，如果有一些项目是惠及其他省份的，这种跨省的项目不能由单个省份来举债，而应由涉及到的省份共同借债。第三，为了额外提高公共服务从业者的收入不得借债。

地方政府债该如何监管

各国政治体制不同，因此没有放之四海而皆准的地方债管理办法。目前，各国地方债管理模式中，一种是中央完全下放权力，地方随意借债，但出了事情中央不管，例如美国。另一种是事先签好协议，中央和地方先确定在公共服务上到底皆要借多少钱，然后双方分摊，比如澳大利亚。第三种模式是中央政府对地方借债做出明确的规定，比如规定借款的目的、财政平衡的要求，以及地方债务占地方GDP的比重。也有些国家中央政府允许地方借款，但是必须得到中央批准。这样地方与中央的关系是不是足够好就很关键。还有一种最严格的，就是地方政府无权借款，必须由中央政府代借。

在所有的机制当中，没有一种是完美的。大部分的国家都处在中间地带，会对地方政府制定借贷规则。2004年之前，中国的地方政府不能够直接借款，虽然地方政府会想方设法绕过这个规则，比如设立一些特别融资工具。

采用制定规则来管理地方政府借款的国家比较多。规则分为两种：事先的规则和事后的规则。事先的规则由两部分组成：一是纯粹市场化的规则，例如信用评级要求，二是正规的规则和程序，比如说债务目的、债务类型、贷款占到现有支出的百分比等等。

事后的规则也有两种：司法和行政。底特律正在采取司法方法-破产。而行政的方法就是由中央政府参与来帮助解决。中央政府一旦帮助某个城市，就意味着必须要帮助所有出现同样问题的所有其他城市，所以中央一旦决定行政救助，必须要有合理的理由。

以规则制定为主的地方政府债务管理方法，是比较好的选择。有了规则之后，中央政府和地方政府都有章可循，就会专注于制定更经济好的政策。这是保障信用评级良好和债务水平较低的前提。这些规则必须有明确的量化规定， 同时还要有明确的违约责任，一旦出现违约将接受怎样的惩罚。

最后说说如何制定对地方政府的借贷规则。首先，所有的利益相关方都应该参与磋商，不仅仅是中央和地方政府，还包括银行、债券持有人、评级机构。其次，中央政府必须把自己的管理好，不然就没法要求别人做好。 最后，要防止地方政府在发现矿产时违背规则随意借钱。

中国正在开始制定地方债务的管理规则，而一旦开始是无法走回头路的。要避免潜在的地方债务危机，就必须制定含有惩罚机制的规则。只有伴随有惩罚机制的规则才是有效的。中央政府即使救助地方政府，也必须是有条件的帮助。

作者为世界银行集团宏观经济与财政管理全球发展实践局高级局长，本文为作者在2015年1月12日举办的中欧陆家嘴金融家沙龙的演讲