近日，关于三大政策性银行改革方案的启动实施引起各方关注，除了重新明晰定位、外汇注资等亮点外，改革启动的时点也颇有深意：中国经济正面临改革开放以来前所未有的“增长挑战”，看看遍布在国际媒体上溢于言表的担忧和悲观，就能体会眼下中国面对的增长挑战有多大。

　　如何承托经济“稳增长”，会成为未来相当长时间的核心议题。而在稳增长的过程中，如何通过符合市场激励相容机制的安排、更大限度地开启融资源头，并通过杠杆效应撬动有效率的投资（包括国内和国际），将成为中国的增长故事能否持续的关键。而在这个过程中，改革到位、焕然一新的开发和政策性金融有机会扮演核心角色。

　　重新定义“开发+政策性金融”

　　对于中国经济增长而言，投资将继续扮演重要支柱。过往中国的投资广为诟病，是因其资源配置的低效，大部分资金深陷于地方融资平台和房地产织就的黑洞般“影子银行”中。由于影子银行体系所催生的畸高回报率，资金拥有者缺乏动力投资于回报较低却真正推动创新、提高效率的项目，就更不用说投资期限长、回报率更低、风险较大的项目（例如基础设施、基础产业和“走出去”）了。

　　一方面，治理影子银行、建立最优中央-地方公共财政框架，从而为实体经济提供有效率的融资是一个长期工程；另一方面，危机后全球范围内的“惜贷”显示，在一个金融周期结束后的经济下行周期中，单靠商业性金融安排，无法解决实体经济面临的融资困境。在中国的语境下，承托长期经济增长的城市化进程和“走出去”战略所需要的巨量融资，由于期限、回报和风险等方面的原因，融资支持远远不足。

　　在这样的背景下来看三家政策性银行的新定位，就能更清晰地理解其被期许的深意。根据改革安排，国家开发银行（下称“国开行”）定位为开发性金融机构，中国进出口银行（下称“口行”）和中国农业发展银行（下称“农发行”）定位为政策性银行。三家银行的业务主体是自主决策的自营性业务或者开发性业务，政策性银行的自营业务需分账管理。在930亿美元的外汇注资和其他补充资本金的安排到位后，三家银行将面临和商业银行相同的资本约束监管，而少数国家指令性项目将可设置和商业银行一般贷款业务不一样的风险权重来实现其“政策性”定位。

　　这些安排的背后是一套严密的经济学逻辑：从“市场失灵”入手，兼顾效率和公平。具体而言，既建立了推动政策性银行积极服务于符合国家长期经济增长、期限长、回报率不一定高的项目的自主激励机制；又避免了政策性银行因为缺乏约束而忽视绩效盲目扩张、反复申请优惠政策的“本能缺陷”；同时也基本解决了商业金融机构和开发性金融不公平竞争的难题和相互指责，可谓精妙。

　　需要指出的是，开发性金融和政策性金融有所不同，虽然两者都服务于国家战略和长期融资，国家为两类机构都有“增信”的背书安排，但开发性金融的模式是“保本微利”，不亏损；政策性金融在国家指令性项目上可以有国家兜底和风险权重的特别安排，不过在自营业务中同样遵循和开发性金融一样的要求和约束。

　　开发政策性金融也是PPP

　　在开发性、政策性金融重新获得关注的背后，起主导作用的还是全球经济思潮的流变。中国人民银行行长周小川在接受《第一财经日报》专访时述及，西方国家上世纪80年代末开始的税收改革（一是改掉过高的所得税税率和高额累进制，实行宽税基、简税率；二是大力推行使用者付费，比如收费公路之类），使得过去许多人认为只能财政出钱干的事，变得有可能让市场来解决，财政支出占GDP的比重也可以略低一些。因此，在传统的纯公益性和商业性之间出现一个区间，可以做新的尝试，当前广泛谈论的PPP（PublicPrivatePartnership:政府和社会资本合作），和开发性、政策性金融都是这方面的探索。

　　从本质上看，开发性+政策性金融的融资模式，就是一种PPP。首先，开发性和政策性金融机构的资本金来自国家，在930亿美元的外汇注资后，国开行、口行的注册资本金分别达到4212亿元、1500亿元，这是第一个P（Public）。其次，开发、政策性银行依靠资本金和国家的增信支持发行债券（金融债）融资，然后以所募集的资金发放贷款或发起基金，投资于“两基一支”（基础设施、基础产业、支柱产业）的项目，这个过程中就有第二个P（Priviate）加入，并且发挥了杠杆作用，使资本金的作用成倍放大。最后，开发性和政策性金融机构还发挥了对商业性金融等社会资本的引导作用。开发性和政策性金融与政府合作参与基础设施和公共服务领域投资过程中，通过广泛参与前期论证和规划工作，协助制定财务支持政策和风险分担机制，并为项目提供大额、长期和低成本的资金支持，有助于消除商业性机构的参与顾虑，增强社会资本的投资信心和积极性，进一步撬动社会资本参与公共建设过程，这是第三个P（Partnership）。

　　其次，开发、政策性金融机构的贷款投向多是回报率低于社会平均利润率的项目，例如“棚改贷款”，国开行去年和今年上半年的贷款就超过了7000亿元人民币。这和PPP的指向完全一致。

　　最后，开发、政策性金融机构投向的项目期限多为长期，在融资的安排上，也可以尝试多种方式，例如基金模式。例如，8月初，首只“基础设施专项金融债”问世，通过向邮储银行定向发行贴息专项建设债券，国开行、农发行利用募集的资金建立专项建设基金，以股权方式投入，用于项目资本金投入、股权投资和参与地方投融资公司基金。这也是典型的PPP模式。

　　如前所述，在金融周期结束导致的经济下行期（最典型的就是这次金融危机之后的全球经济衰退），开发、政策性银行提供融资、承托增长的效果将得到极大凸显。例如，欧盟推出的3150亿欧元的投资计划——“容克计划（Juncker'sInvestmentPlan）”，就是依托于欧洲投资银行（EIB）来实施的。210亿欧元的启动资金由欧盟和EIB共同投入，其撬动的资金则大多来自民间，从而期待创造出15倍的乘数效应。欧洲战略投资基金将主要用于基础设施建设，包括宽带、能源、交通网络的改扩建工程，以及教育、科研和创新领域。

　　撬动“金融特色PPP”

　　2015年被称为中国PPP的元年。2014年11月29日，财政部发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，而此前发改委也于2012年底发布了《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（下称“发改委PPP意见”）。在意见的烘托下，各方对PPP的期许在逐渐升温。一些分析预测，2015年中国PPP的总规模将达到1.5万亿元人民币。

　　从财政部和发改委的意见看来，其所覆盖PPP多表现为“特许经营”的方式，不妨将其称为“狭义PPP”。根据目前的政策框架，狭义PPP适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，例如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等。在风险划分上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

　　种种迹象显示，由于风险分担的安排，落地细化政策仍在制定中，也由于审批、披露等技术环节，不少民营资本虽然怀有兴趣，但也不乏疑虑，狭义特许经营式PPP的启动和推开还需要一个过程。在这样的背景下，我们认为，当下应大力发挥开发、政策性银行这类“金融PPP”对实体经济的承托力，而几家政策性银行改革到位恰逢其时。根据目前的数据估算，国开行、农发行和口行三家银行在2015年的新增贷款有望达到1.5万亿元，考虑到乘数效应，其对经济增长的承托着实令人期待。

　　开创了“中国式开发性金融”模式、一手打造了国开行今日地位的全国政协副主席陈元曾这样描述他心目中的开发性金融：“逆市托举市，顺市隐于市”。而本轮政策性银行改革的设计者、中国人民银行行长周小川这样期许未来的三家银行：“如果我们能在已有的实践基础上，借鉴好的经验，不断动态改进，或许三家行的模式能成为中国特色道路中有光彩的一部分。”

　　在中国经济增长面临严峻挑战，国际社会的担忧、猜疑日增的全球大背景下，发挥三家银行“金融PPP”魔力的时候到了。