在我国要顺利推行政府和社会资本合作（PPP）模式需要具备两个条件，一是政府（P1）要大力推广和引导，二是市场（P2）要具备实施条件。第一个条件我们已经做的很好，但第二个条件目前是一片沙漠，因此不论政府付出多大努力，总是发现市场对接不上。而我们许多行业人员都把所有的问题和解决之道局限在第一个P上，并参照国外经验提出各种解决办法，但PPP管理部门我认为已经做的很好。而我们对第二个P并未重视甚至没发现它的重要性，但第二个P才是PPP模式能否推行成功的关键，不过它没有现成的经验可借鉴，需要社会力量创新发展。

PPP是指在政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施及公共服务领域，政府为增强公共产品服务供给能力、提高供给效率以及降低财政支出。授予企业特许经营权，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作伙伴的一种关系。目前，对我国PPP内涵的理解有以下两个特点：

一是过度强调政府角色忽略社会资本角色。由于PPP是政府大力主导自上而下推行的，并且也一再强调推行PPP的背景是解决政府的财务问题，体制问题，因此我们对PPP的理解几乎都是从政治角度出发了，在PPP的实施过程中强调的都是政府责任和义务。目前，政府在PPP的角色中已经做的很好，而社会资本的责任和义务，即承担设计（咨询能力）、建设（金融能力）、运营（商业开发能力）、维护（产品技术能力）的工作，这四项所涉及的市场条件我们每一项都不具备。

二是过度强调政治行政模式忽略市场机制的作用。PPP本质上是种市场机制，市场机制的核心是商业模式和盈利模式。在这个市场机制中我们核心要做三项工作：商业模式、盈利模式和金融模式的市场化。但是在这方面我看到行业中总结经验和问题的人很多，提出创新办法的人很少，许多人的办法都是借鉴国外的，大家都想找现成的，都想要政府解决。

从2014年9月财政部正式颁发第一个推广PPP的文件至今，我们一直面临一个PPP落地难的问题。一方面政府的推广力度很大：中央各个相关部门及地方政府颁布了一系列PPP指导文件，并推出了2万多亿PPP项目，各地省市也纷纷成立了PPP推行和管理部门；另一方面市场热情非常高，广大企业也积极投入到PPP的热潮中。但PPP落地很不理想。目前大家把PPP落地难主要归结为以下几个原因：第一，中国地方政府的信用及法治程度不足，社会资本不敢轻易进入；第二，地方政府债务高且没有足够的财力支撑PPP的实施；第三，金融机构支持力度不足，融资主要还靠投资企业提供担保，而不是以项目未来收益权作抵押；第四，各个部门在PPP的推广方面由于部门利益导致实施的统一性协调性不高；第五，PPP没有立法土地政策制约PPP的推广。

我们的PPP主要是借鉴英国等欧美的经验，这种PPP能在英国、欧美、香港、台湾等地顺利推行，也能在东南亚的小国顺利推行，但在我国大陆就无法成功推行，他们的经验对我们的适用度最多只有25%（主要是PPP政府管理的部分）。因为中国的环境和条件与他们完全不同。最重要的是政府方不同，包括政府行政体制、法治程度、地方债务情况等政治环境。

此外，社会资本不同。欧美国家对PPP发展的相关市场配套产业链比较成熟（咨询、金融、技术、运营管理），因此，政府只要做好引导规划，市场条件就能支撑PPP的顺利实施，但我国由社会资本方负责的设计、建设、运营、维护等所需的市场服务供应链几乎空白，PPP的推行没有市场支撑，全靠政府力量推动；因此，不论政府付出多大努力，总是发现市场对接不上。

最后，市场规模不同。国外的PPP模式是种管理模式、融资模式和项目模式，但中国不仅仅是种项目模式，更是种产业模式。脱离PPP相关的产业链要素条件，只用行政方式和项目方式在我国推动不了PPP发展。