新型城镇化与PPP模式有着怎样的联系？双方的“牵手”未来有着多大空间？PPP模式会给新型城镇化建设带来怎样的变革？在近日举行的2016·青岛中国PPP论坛上，来自政府、高校、研究机构的专家学者，就如何用好PPP模式推进以人为本的新型城镇化，为新型城镇化插上“腾飞之翼”，发表了精彩观点。

保险资金参与PPP大有可为

陈文辉 中国保监会副主席

近年来，保险资金服务实体经济的力度强、规模大、创新多，已形成保险基金与地方经济共赢的良好局面。在推动我国PPP发展中，保险资金大有可为。首先，保险资金主要来源于保险产品的保费收入，通常具有期限长、规模大、来源相对稳定的特点，这对于一些资金需求大、投资首期的重大建设项目和民生项目，具有天然契合性。其次，过去保险资金主要投资于银行存款、债券和股票等，投资收益波动较大，近几年保监会通过整合简化监管比例的方式，将更多投资选择权交给市场主体，市场和创新动力显着增强，逐步加大了基础设施投资、股权投资等领域的投资力度，基本实现了保险资金多元化配置格局。长期来看，保险资金参与PPP模式支持基础设施建设、提供公共服务供给、服务实体经济发展的潜力还很大，按照目前的发展速度，“十三五”期间保险资金规模将达到20万亿，这将为保险资金携手PPP发展奠定坚实的基础。

监管部门将为保险资金更好参与PPP发展创造良好的环境。下一步保监会将进一步引导保险资金，按照市场化、专业化和商业可持续原则参与PPP模式研究，支持保险资金运用创新。在我国PPP实践中，保险资金有着较高的参与意愿和动力，但涉及到具体参与环节可能遇到的一些问题，监管部门将以最大的宽容度来对待。同时，将切实有效地管控风险。PPP项目期限一般较长，可能要跨越经济周期，宏观经济和微观环境都会发生较大的变化，风险防范不及时，可能会引发项目投资风险事件。监管部门将加强与政府、部门等协调与沟通，切实有效评价和防范各类风险隐患。

PPP对深化改革意义深刻

王安 中国工程院院士、中国国际工程咨询公司总经理

PPP模式从国外引入中国后，就被赋予了特殊的中国内涵。我国是国有经济占主体地位的国家，一直由地方政府及其所属企业、平台公司主导各地基础设施项目建设。在这种环境下引入PPP模式，不仅是融资方式的一种改变，更是对政府管理方式、公共治理体系，以及投融资体制的重大改革。政府负责制定规划、定好价格，从具体项目中解脱出来，过去由政府管理的市政、公共服务、基础设施等交给市场，进行社会化融资，以经营项目出现，使得决策谨慎了，投资优化了，管理精细了，服务提升了，因此PPP对中国全面深化改革有重要推动作用。

在开展PPP模式研究与咨询实践中，我们发现有两个问题需要特别注意。第一，当前急需研究制定适合中国国情的PPP标准规范体系。第二，中国应在PPP标准制定领域加强国际交流与合作，通过总结国际最佳实践来完善PPP运作模式。我们强调PPP的中国特色，同时更应该强调中国的PPP模式不能放弃国际社会普遍认可，以及必须遵循的一些核心原则。

PPP为改善公共服务提供新路径

薛澜 清华大学公共管理学院院长、PPP研究中心专家委员会主任

十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这就需要处理一系列的复杂关系，包括企业、社会、政府之间的关系，中央和地方的关系，对外与对内的关系等等。这其中最难的，可能就是政府与企业之间的关系，政府与市场的关系。在处理这两个关系的过程中，一般市场经济国家面临的问题大多是市场失灵，而中国因为处于转轨时期，同时存在着市场不成熟和市场失灵问题，所以更需要我们从创新的角度，来探讨与解决一系列挑战。而PPP在解决市场不成熟和市场失灵方面有着特殊作用，这表现在，PPP不仅对公共基础设施建设起到直接的作用，同时也会为政府改善公共服务提供一种新路径。

就 PPP的健康发展，我提出五点建议——

首先，要明确政府在PPP中的主体责任。提供公共产品和服务是政府的责任，引入PPP模式，政府仍然是这个责任的主体。另外，引入PPP模式，政府应根据提供方式的变化调整自己的角色，从公共服务的直接提供者变为公共服务的监管者。在此过程中，政府要有参与市场博弈的能力。

第二，要明确适用的领域，并不是所有的公共产品、公共服务都适合引入PPP。

第三，保障公共价值。政府和企业的价值体系是不一样的，所以在合作过程中，既要保证公共价值，同时也要让企业的利润合理体现，需要双方互相协调。

第四，激发市场竞争。健康的PPP要能够培养多元化的服务主体，能够引入更多市场机制，保证公共产品提供过程中的运营风险有监控，在信誉风险、制度风险等方面，都需要采取有效措施进一步完善。

第五，要提升政府能力。要有汇聚公众需求的能力，充分识别公众的需求，真正保证我们所提供的公共产品是老百姓最需要的，这一点政府应该下大力气；同时要有运用市场机制的能力，包括监管市场主体的能力，尤其是在服务质量、安全监管等方面，要做到既简政放权，又加强事中、事后的管理。

城镇化要走“紧凑型”路子

徐林 国家发改委规划司司长

中国的城镇化还处在方兴未艾的阶段，根据我国的国家新型城镇化规划预测，到2030年的时候，中国的城镇总人口会超过10亿人。城市建设的规模在不断扩大，城市要为居民提供的各类公共服务、基础设施、公共产品的规模和质量也在不断地扩大和提高。从可持续发展的角度来说，未来我们仍然需要为这些中小城市和小城市的环保改善进行更大规模的投入，毫无疑问需要一个好的投融资体制和好的金融服务环境。

新型城镇化的建设需要投融资体制的创新和金融的创新来加以支撑。从过去的经历来看，政府提供的基础设施和公共服务产品，最早大多是由政府包办的。但是后来开始进行改革，引入市场化的机制，转移到了政府成立的各类投融资平台公司来承担。这种“有多少钱办多少事”的格局，不可能推动城市基础设施建设的快速发展。

PPP等金融创新提供了越来越符合需要的各种金融产品，但是有一些制度性的问题需要重视。中国目前长期融资的工具和品种不足，使得很多项目的融资和回报期匹配不一致，给项目运营本身带来很多现金流的问题，需要金融服务机构予以重视。其次，私人企业参与PPP项目，融资需求能不能得到正常满足，对PPP的成功起到至关重要的作用，这就必须要解决好参与PPP项目的企业特别是私人企业的收益权和财产权的法律保护。在项目安排决策过程中，可以进一步法制化，比如让地方的人大以地方法的方式予以确立。PPP项目发起方是地方政府，但这些项目是不是合理、未来的可持续性怎么样非常关键。城市的发展和扩张有它自己的规律、约束条件，中国的城市发展要走“紧凑型”的路子，要树立高密度的理念，因此，要在合理规划城市的基础上，加以合理有序的安排，才能真正走上一条可持续的道路。

五大领域亟须引入PPP模式

郑新立 中国国际经济交流中心常务副理事长

在公共产品和公共服务领域，有着严重供给不足的情况。公共产品的服务对象是全社会，不可能通过完全的市场交换来收回投资成本并取得合理的利润。所以公共产品和公共服务的投资，主要依靠财政投入，而财力不足，就导致了公共产品供给严重短缺的状态。中央现在提出要加强供给侧结构性改革，通过推行PPP模式，增加公共产品的供给，这是供给侧结构改革面临的重大任务。也是克服当前经济下行、通货紧缩，保持经济持续健康发展的一个根本途径。

实践证明，通过政府和企业合作的方式，政府和企业达成一个契约，把公共产品的投资经营交给企业来完成，同时，政府制定相应的政策，使投资经营公共产品和公共服务能够取得合理的回报。这就能够把全社会的资金吸引到公共产品上来，就能调动公共产品的积极性。

当前增加公共服务、公共产品供给应该包括五个领域：第一是交通，重点应放在高铁网络和城市的轨道交通上，不要担心铁路欠债的问题，需要动员各方面力量来加快高铁的建设。第二是环境，要通过PPP的模式创造一种机制，来治理大气的污染、水污染、土地污染。第三是市政，包括城市的供水、供电、垃圾处理、污水处理等，这个已经很成熟了，应当抓紧推广。第四是教育，通过PPP的方式，跟国外的企业、国外的大学合作，引进优质的教育资源，也能够培养出创新型的人才。第五是医疗，如果通过PPP的模式，允许社会的力量来办各种专业的医院，就能缓解我们医疗看病难的问题。

推行PPP模式需要深化投融资体制改革，一是要加强政府各个部门的配合；二是要注重吸引民间资本投入，无论是国有企业，还是民营企业，甚至包括外资企业，要一视同仁，平等待遇，通过招标来选择这些投资主体的进入；三是要完善业主负责制、招标投标制、施工监理制、价格评估制以及项目精算制度，加强全过程的监管，确保工程质量和资金的偿还，防范PPP项目出现债务偿还的风险。

基础设施投融资要“量体裁衣”

曹文炼 国家发改委国际合作中心主任

基础设施大致可以分为两类：一是有现金流有收益的经济基础设施，一是狭义的公共财政产品，需要财政补贴或财政拨款才能购买的。从其他国家的经验来看，美国的市政收益债权融资模式以私人债券为主，由于私人债券多数享受免税的待遇，所以相对来讲美国很少选择PPP这种复杂的模式；澳大利亚的产业投资基金模式对基础设施起到了非常重要的作用，产业基金主要资金来源是机构投资、养老金、保险公司的资金、银行资金等，多数是无限期或者有很长的回收期，通过三四年后上市来解决资金流动性，这个模式成为澳大利亚基础设施主要投资渠道，并且被运用到欧洲；英国的基础设施也以私人投资为主；法国在特许经营方面有一些典型的PPP项目，是收费特许经营模式应用最成熟的国家。

发达国家对我们的借鉴和启示在于，要借鉴国际经验，根据自己的国情和发展阶段，实事求是、因地制宜地选择适合自己的发展模式。

中国基础设施投融资所走过的道路，最早是来自少量财政资金拨款和银行的基本建设贷款，主要是建设银行承担。中国基础设施融资的真正飞跃，是在1994年成立了国家开发银行，从此走上资金稳定的渠道。第二个飞跃阶段，是1998年应对亚洲金融危机时，决定发行特别国债，解决了当时贷款通则中规定的没有抵押不能贷款的问题，是重要的突破和改革。到2005年以后，地方债、企业债券越来越多地成为地方主要投融资渠道。

近年来，我们的基础设施投融资模式取得了巨大成就，但过去的模式是不可持续的，因为中国现在的新型城镇化建设要更加注重经济的可持续发展，更注重绿色经济发展。而且，金融体系长期靠银行贷款支持基础设施投融资，期限也不匹配，同时，随着金融体系越来越开放，人民币要加快迈向国际化，在此背景下，我们必须要为基础设施融资寻找新的方式，同时解决政府债务过高的问题。PPP在这个时候适时提出，有它的必然性和重要作用。

“友好绿色生态”是PPP的未来

尹稚 清华大学生态规划与绿色建筑教育部重点实验室主任

中国城镇化发展到今天，无论是人口增长还是物理空间的建设，都经历了40年高速甚至是超常规的发展，也遗留下来大量问题。城镇化发展已经走向更加科学化、精细化的进程，以绿色化和人文关怀为纲领的新型城镇化，大体会涵盖这样一个整体的范围：以生态低冲击、能源低消耗、环境低影响为核心目标和首要原则来推进物质空间建设，以人文关怀为出发点来推动空间的供给侧结构性改革，最终目的是要实现城乡空间的绿色化营造、绿色化运营和绿色化管理，促进城镇化与自然生态资源环境间的全面协调，最终实现可持续发展。

我们现在正在进行供给侧结构性改革，对于城市而言，有效的供给侧改革应该是如何精确地满足服务对象的真实需求。这些年来，随着大数据技术的发展，城市规划更加真实地反映特定人群的行为模式、生产生活和休闲娱乐方式。因此，希望PPP的投资者能够跟城市规划有更多的结合，使得PPP项目无论是在选址还是项目的类型选择，或者精细化策划方面，都能实现创新，对城市发展有所裨益。PPP的未来，应该包括友好绿色生态环境问题，包括可持续建筑与能源管理问题，也包括高品质活力城市空间的打造问题、健全管理保障机制和机构的设置问题，而这跟资本的精确运作有着非常密切的关系。