圆桌主题论坛四以“防范风险与PPP金融创新”为主题，邀请各发言嘉宾探讨PPP改革规范有序发展、金融创新开创PPP高质量发展等议题。下文为本场论坛精彩观点摘录。

 

主旨演讲：

财政部条法司副司长 周劲松

主持人：

上海财经大学中国公共财政研究院执行院长 刘小川

讨论嘉宾：

财政部条法司副司长 周劲松

  

河北省财政厅党组成员、副厅长 靳海增

  

上海证券交易所副总经理 刘绍统

中国人民银行金融市场司信贷一处处长曾辉

  

中国政企合作投资基金管理有限责任公司投资总监 范永芳

                     中信信托有限责任公司副总经理 刘小军

                      中国投资咨询有限责任公司副总经理 谭志国

 

集体合影

 

第一部分：主旨演讲  PPP风险防范与金融创新

财政部条法司副司长 周劲松

谢谢主持人，谢谢各位嘉宾，大家上午好！非常高兴参加第四届PPP融资论坛，与大家一起探讨PPP风险防范、金融创新与规范发展等问题。在追求高质量发展的新时代，如何规范地推进PPP模式，这是一个非常重要的现实问题。论坛的主题是风险防控与创新，也是契合现实的很好的主题。

时间关系，我主要围绕论坛主题就PPP如何在创新中规范、在规范中发展分享一些个人观点，敬请大家批评指正。

第一个观点：新时代高质量发展需要PPP模式，更需要PPP不断改革创新。党的十九大确定和重新定义了中国特色社会主义新时代社会主要矛盾，这一主要矛盾就是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。大家都知道，需求是无限的，需求也在不断地发展，但是资源是稀缺的，是有限的。怎样利用有限的资源来不断地满足公众高水平、高质量的需求，这就需要我们运用PPP模式解决创新发展中的矛盾和问题，通过政府和社会资本之间的高效合作来补充、弥补基础设施等方面的一些短板，为公众提供高水平、高质量的公共服务。

第二个观点：推广运用PPP模式，确确实实需要防控风险。防控风险是一个永恒的话题，大家都知道，风险代表未来的不确定性。PPP在推进过程中取得了很显著的成效，中间也伴随着泛化和不规范的问题，从而带来了一些不应该出现的风险。正常的风险是可控的风险，是我们推进改革和干事创业过程中，能事先预料和有充分准备予以防范的。风险通常跟收益也是正相关的，一定要避免一些不必要或者是承受不了的风险。这就需要我们在推广运用PPP模式中，一定要规范有序，妥善防范和化解在推进PPP改革进程中遇到的一些风险和挑战。

第三个观点：提升PPP模式发展质量和效率，需要从理念、制度等方面不断地进行全方位改革创新。十八大以来，我们一直强调发展永无止境，创新也是永无止境的。一定要通过创新来不断地提升发展的动力。可以这样说，创新是发展永恒的主题，在新的五大发展理念中，创新是第一位的。创新也是全方位的，在PPP领域也要不断创新。一是理念创新，这几年PPP理念确确实实在不断创新，但是创新也有一个回归本源和目的正当的问题。二是制度创新，这几年也在不断地完善相关的制度，制度本身也需要创新。三是合作模式创新。国外如英国传统的PFI发展到PF2，我们国家也与发展阶段相适应有PPP的不同模式。同时，随着现代科技的发展，通过科技创新、金融创新为PPP模式的发展创新提供相应的技术和动力。要正确认识创新与风险的关系，创新和风险是一个矛盾的统一体，创新过程中肯定也会伴随着一些风险。所以创新的过程中一定要处理好风险防控与规范发展之间的关系，要在风险可控的前提下，通过目的正当的创新来促进PPP事业的发展。

第四个观点：一定要运用法治思维和法治方式不断解决创新发展中的各种矛盾和问题。党的十九大提出，要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治，运用法治思维和法治方式来解决现实中的各种矛盾和问题。大家很关注PPP的立法问题，2013年以来，随着PPP改革的不断深化，推进PPP立法进程加快。立法就是对改革中成熟的一些经验和工作中的一些成熟的规则和制度进行总结并上升到法律规范层面，通过立法不断地总结成熟的经验和规律。立法本身既是一个创新的过程，也是统一思想的过程，还是普及法律的过程。PPP立法需要我们不断总结PPP发展的经验规律，统一思想，通过立法解决发展中存在的问题，保障PPP高质量发展，促进PPP改革进程。目前PPP立法按照既定的思路和国务院文件的明确要求，相关部门正在抓紧推进，力争尽快出台PPP条例。

    谢谢大家！

 

第二部分：嘉宾观点  PPP风险防范和金融创新实践及思考

河北省财政厅党组成员、副厅长 靳海增

尊敬的各位领导、各位来宾：

大家上午好！

今天非常高兴能有这样一个机会与各位分享一下我们在工作中就风险防范和金融创新的一些体会。因为PPP项目投资时间长、投资规模大等特征，所以PPP项目风险防范就面临众多的不确定性。因此，做好风险防控是高质量PPP项目的核心特征，既是PPP高质量发展的手段也是PPP高质量发展的基本要求。

河北PPP工作在各位的支持下取得了一些成绩。截止目前，全省纳入全国PPP综合信息平台项目451个，涉及18个领域，总投资7026亿元。197个项目签约落地，投资额3335亿元，落地率59%。今年，我省河间市推广PPP模式工作有力受到了国务院办公厅督查激励通报，河北被第三方机构(上海财经大学)评为2017年度PPP市场透明度全国第一。 下面我从河北实践出发，谈谈PPP风险防范和金融创新的几点做法。

一、坚持高质量引领、规范性约束，扎牢PPP风险防范的根基

项目的规范性和质量是防范风险的根本和基础，我省始终坚持示范引领，树立高质量标杆，努力发挥示范项目引领规范运作、带动区域发展、推动行业破冰、推广经验模式的作用,打造PPP项目的样板和标杆,推动整体工作水平不断提升。一是积极培树示范项目。2014年以来,我们每年组织专家评审筛选优质项目参评财政部示范项目,全省共有58个项目入选全国示范，项目质量高、运作规范，目前已有56个项目签约落地,落地率达97%。二是推广规范运作经验。我们在专题研讨和培训班上,安排示范项目介绍经验，在河北PPP网站开辟典型案例专栏,组织编写典型案例材料,协调市县互相观摩学习,推动全省涌现出越来越多的可复制、可推广的成功案例。

二、坚持疏堵结合，多措并举，打好PPP风险防范的组合拳

“疏”是加强引导，预防风险。一是加强制度建设。认真分析PPP项目运作中的风险因素，2016年即印发了《关于进一步做好PPP项目规范实施工作的通知》，在项目论证、绩效管理、预算保障、政府守约等方面都提出了规范要求。编印《政策手册》、《政策辅导手册》，发放市县、省直部门学习使用。二是强化能力支撑。每年组织跨部门、跨层级的大规模、高水平培训，重点提升项目规范运作能力。每年邀请国内知名专家对项目进行面对面辅导，及时整改完善，保证项目规范运作。三是奖补资金引导。制定奖补资金管理办法，对入选全国示范项目、规范落地项目给予资金奖励，2016、2017、2018三年已对市县下达奖补资金4.55亿元。

 “堵”是严格监管，控制风险。一是严格项目库管理。明确各级财政部门和相关职能部门项目审核和管理职责，严格项目入库审核和动态跟踪管理。建立标准化审核流程，对存在保底承诺、回购安排、明股实债等变相融资问题的项目，坚决不予入库。实施中暴露上述问题的，坚决清退出库。今年在财政部部署的项目库集中清理工作中，我们将38个项目做了退库处理。二是严守财承10%红线。严格监管一般公共预算支出预测增长率，对达到10%财承红线的地区一律停止新项目入库，降低未来财政风险。三是建立PPP统计制度。将PPP方式举债融资情况纳入河北债务监测系统，对财承接近10%红线的地区进行风险预警。

三、坚持问题导向，聚焦金融创新，探索构建PPP项目融资长效机制

努力探索构建PPP长效机制。一是积极搭建平台，与上海、天津两个PPP资产交易平台签约，推进资产证券化。二是努力争取金融支持，与多家金融机构签署了战略合作协议，拓宽融资渠道。三是用好国家PPP基金，并设立了我省PPP基金，努力为PPP项目提供融资支持。

四、坚持信息公开，阳光操作，强化PPP风险防范的外部监督

把信息公开作为有力抓手,以公开促规范。一是明确职责。建立省市县三级信息公开责任体系,对PPP信息披露(更新)的内容、时限、载体等做出明确规定，并大力推动制度落实,保证项目透明度不断提升。二是管好平台。实施全生命周期动态跟踪管理,督促项目参与主体及时准确上传有关信息,确保项目实施方案、评价论证报告、采购文件、项目合同等关键信息及时、准确、完整公开。三是强化考评。把市县PPP项目信息公开质量纳入省对市县财政管理绩效考评，督促各地依托PPP综合信息平台、河北省PPP网站，全面、真实、准确披露信息，实现项目信息全流程公开透明，接受社会监督。

简单汇报到这里，希望大家有机会到河北投资。

 

第二部分：嘉宾观点 PPP再融资的创新发展

上海证券交易所副总经理 刘绍统

尊敬的各位领导、各位来宾：

大家上午好！

PPP市场容量大，参与机构多并且融资量大，因此形成的资产也比较多，融资和盘活存量资产的需求也因此比较强烈，这为金融创新提供了前提条件。同时，金融市场，特别是资本市场的参与也为PPP的规范发展和风险防范提供了保障。今天，我想借此机会跟大家交流一下金融创新与促进PPP发展之间的关系。  

一、金融创新有利于促进PPP市场的发展

近年来，金融市场已经推出或者是正在研究相关的金融创新工具，以支持PPP项目在建设、运营等不同阶段的相关需求，促进PPP市场的发展。

第一个金融创新工具是项目收益债券。PPP项目在建设阶段已经开工或者是具备开工条件的，项目实施单位按规定筹集项目资本金到位就可以发行项目收益债券，募集资金用于项目的建设和运营，用项目的收益来偿还债券的本息。项目收益债券主要是以项目收益作为偿债资金的来源。所以社会资本和项目公司都可以作为项目收益债券的发行主体，主要是以项目收益来保障项目收益债券的还款来源。目前，国家发展改革委，银行间市场交易商协会，证券交易所均推出了项目收益债券，一些PPP项目的实施主体已经通过发行项目收益债券来筹集项目资金，使更多的社会资本参与到PPP项目当中来。

第二个金融创新工具是PPP项目资产证券化。PPP项目资产形成稳定的现金流后，社会资本和PPP项目公司依合同享有相应收益，并通过使用者付费、政府付费及可行性缺口补助等方式获得收益。项目单位可利用项目稳定收益开展资产证券化，运用PPP模式盘活存量资产，社会资本也可通过项目公司股权投资的方式开展资产证券化，PPP项目融资方可通过融资收益开展资产证券化。截至目前，在沪（8单）深（2单）证券交易所以及机构间报价系统（1单）已发行11单PPP资产证券化产品，规模合计约100亿元。

第三个金融创新工具是REITs（不动产投资信托）。以REITs作为PPP项目成熟后的承接资金，可以盘活庞大的基础设施存量资产，切实增强资产证券化对基础设施建设和公共服务的服务能力。目前相关金融监管部门正在研究基础设施REITs的相关制度和推进方式，所以待相关制度出台后，如果PPP项目资产已经成形，拥有PPP项目或基础设施所有权的一方，可通过转移PPP基础设施及其收益权来开展基础设施REITs业务。当然不能因为开展REITs业务，而减轻项目单位对基础设施的运营及维护责任，要确保为公众提供高质量的可持续性的稳定的公共服务。

    二、金融市场能够为PPP市场的规范发展提供保障

    资本市场的参与，能够为PPP的规范发展和风险防范提供相应的保障。其一是在金融机构和投资者选择项目时，会优先选择合法合规和规范运作的PPP项目。因此通过金融机构和投资者来做出的选择，可以助推和促进PPP项目的规范实施，防范PPP市场风险。

    其二，金融市场、资本市场的信息披露有利于强化投资者和社会公众对PPP运作的监督。在资本市场上开展相关的金融创新工具的信息披露要求是比较高的，无论是在发行之前还是持续运营期、项目收益的实现以及这一过程中发生的合同变更等方面都要做出相关的披露，这有利于投资者和社会公众对PPP项目建设、运营过程中的监督，从而防范PPP项目的风险。 

    谢谢！

第二部分：嘉宾观点 深化金融市场功能 支持PPP规范发展

中国人民银行金融市场司信贷一处处长曾辉

尊敬的各位领导、各位来宾：

大家上午好！

很高兴参与本次论坛。根据党中央、国务院部署，财政部会同人民银行和相关部门，在公众领域推进PPP模式，做了大量的工作，取得了可喜的成绩。相关部门通过制定法规不断完善PPP框架，为金融支持PPP发展提供了广阔空间。2017年6月，为推动PPP证券化规范健康发展，财政部、中国人民银行、中国证监会联合印发了《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金〔2017〕55号）。

根据论坛的安排我谈几点个人的体会：

    一是科学把握PPP的发展规律。PPP是国际公认的，市场参与公共资源配置的有效方式，更是我国公共服务领域的重大机制创新。各地PPP项目实际推动力度比较大，项目落地率也是逐年上升，支持PPP项目的新办法、新措施、新渠道不断涌现，总体呈现良好的发展态势，但是我国PPP处于发展初期，面临配套制度不完善，民营资本参与较谨慎，部分项目实施不够规范，行业地区发展不平衡等问题。特别是当前是防范化解重大风险三年攻坚战的关键节点，规范发展PPP实施和融资面临一定挑战。我们要加强法律法规和配套制度对PPP项目的保障，从国际经验来看，清晰、完整的法律法规体系，是推广PPP的基础性条件，也是PPP能够吸引社会资本和金融资金参与的有力保障。目前，我国基础性的PPP架构已经建立，但是仍需要尽快推出专门的法律法规。

    二是正确认识PPP业务的实质和重大意义。PPP首先不仅仅是融资工具和融资途径，PPP是政府职能和管理模式的转变，对完善财政投入管理体制，提升公共服务供给质量和效率具有重大意义。在规范PPP模式下，政府不再大包大揽，更不会兜底认账，而是在合理评估未来财政可持续能力的基础上，以投资回报机制、风险分担机制为核心，推动公共服务从政府单独提供到各方合力提供的转变。

三是高度重视PPP项目实施不规范造成的风险。习近平总书记在十九大部署了防范化解重大风险三年攻坚战，今年是一个关键的节点。在新时代的大背景下，为避免不规范PPP滋生风险，各地方、各部门、各机构都在加强PPP制度规范建设。我国PPP的可持续发展依赖于法律法规和配套制度的保障，也需要地方政府加快职能和思路转变，更需要金融机构、社会资本配合地方政府规范地落实好PPP项目。只有具备了这些基础性条件，才能稳固政策预期，才能稳定社会资本、金融机构的经营，PPP才能真正地落实生根、开花结果。

接下来，我想谈一下金融支持PPP的有效模式。从各国来看，PPP成功需要金融部门给予支持，PPP项目大多具有投资规模大，项目期限长等特点，传统的融资方式和工具难以很好地满足其融资需求，金融部门应根据PPP项目的特点，探索PPP融资需求特征，针对性地提供有效金融产品、提供覆盖PPP项目全命周期的综合金融服务，针对PPP不同阶段，提供不同形式的金融产品，通过开发性和商业性的金融相支持，通过直接融资和间接融资相支持，综合运用资产证券化、投贷联动等金融工具，满足PPP的差异化融资需求。同时，PPP开展也能够有助于提高金融机构风险防范、项目评估的能力，在为PPP提供金融支持的时候，金融部门应该充分把握业务推进和制度建设的关系，提供风险识别和承担能力。

一是加强对PPP模式的研究，充分分析PPP和传统模式在还款来源、追溯权、管理模式、融资期限等方面的不同。

    二是加快针对PPP特点的内控机制和体系，充分考虑项目的实际收益、现金流的不确定性、政府支持的方式、权责利分配方式、增信措施等多种变量。

    三是完善项目审批、权责认定和绩效考核机制，充分考虑宏观因素、外部因素的变量影响，合理设计风险分担机制。

    最后，我想谈一下资产证券化对PPP的支持作用，2005年国务院批准人民银行牵头开展资产证券化试点，我国资产证券化发展了13年，市场深度和广度不断提升，资产证券化在盘活资产存量，优化资源配置，扶持实体经济方面有独特的作用，已经成为我国金融市场、债券市场的重要组成部分。资产证券化对于盘活PPP存量资产、增强PPP项目对社会资本的吸引力具有重要的作用。同时通过金融市场的规范审核、信息披露也有助于推进PPP项目自身规范性的提高。

    关于资产证券化，我想谈两点：一是资产证券化服务PPP一定要服务宏观大局。资产证券化等金融创新要服务于实体经济，要符合宏观政策调控和引导方向，避免资产证券化成为过度加杠杆、过度扩大债务的通道。二是坚持资产证券化的本质和核心。资产证券化本质是真实出售和破产隔离，交易结构的简明化、信息披露的充分化是资产证券化总的发展方向，我们鼓励以规范性强、标准化高的资产通过规范、透明的方式开展资产证券化业务。

    下一步人民银行将配合相关部门完善PPP政策框架，引导金融部门合理规范、创新PPP项目融资模式，满足PPP发展过程中多元化、规范化、市场化的融资需求，同时坚持真实出售、破产隔离，规范、稳妥推进PPP项目资产证券化工作，将PPP打造成多方共赢的有效机制和平台。

    谢谢大家！ 

第二部分：嘉宾观点 PPP融资创新

中国政企合作投资基金管理有限责任公司投资总监范永芳

尊敬的各位领导、各位来宾：

大家上午好！

非常高兴有机会参加今天的论坛，也非常高兴见到很多的合作伙伴和老朋友，同时也认识了很多的新朋友。

    今天根据咱们会议的安排，我主要是向大家来报告一下我们中国PPP基金的融资创新工作，重点是聚焦于PPP项目的资本金融资。我们作为专业的PPP引导基金，从2016年成立以来，一直致力于引导社会资本和金融资本积极地参与PPP项目，一直致力于参与PPP项目的规范运作，推动建设规范的PPP环境，一直致力于解决PPP项目融资难、融资贵的问题。另外，能够持续地推进中国PPP事业的健康发展，也是我们工作的目标。同时，为了实现PPP规范高质量发展，我们也在努力地按市场化原则运作。

    基于上述的定位，我们的投资不限区域、不限行业、不限规模大小、不限合作伙伴的所有制性质，只要是规范的真PPP项目，我们都是有意向参与的。这几年我们在PPP的资本金融资创新方面做了一些工作，我简要给大家汇报五点。

    第一方面是认识上的创新。我们认为一个PPP项目的融资是否真正落地是是项目是否真正落地的标志，而一个项目的融资落地其实牵涉到很多的因素，我们不能简单说头疼治头，脚痛医脚，说融资困难就只谈融资自身的问题、谈金融机构的问题。我们从认识上来讲，PPP项目的可融资性牵涉到很多因素，这些因素包括项目本身的质量，社会资本的能力和统筹资源的能力，加上区域政府的层级、信誉、合同的完备性，风险分担的合理性等。所以从认识上我们是希望大家统筹考虑，主动地管控这些各方面的主要的影响因素，一方面融资条件如果稍有不足，可以通过提高其他方面因素的标准来解决问题。

第二方面是责权利分配上的创新。我们一直在努力地提倡同股同权投资，真股权投资。但是我们认为同股同权和真股权并不意味着各合作方间的绝对平等、绝对同权，各合作伙伴间可根据各自的优势与能力、对项目的贡献度、对项目公司日常管理及对项目的融资、建设、运营参与度等等对责任、权利、利益、义务进行合理分配，只要是基于市场化的原则、各方平等公平协商一致的责权利分配都是应该理解、认可、尊重和履行的。

    第三方面是合作模式的创新。我们现在有10余种合作模式，主要基于项目的特点和合作方的需求来确定，大家通过公开、公平市场化的洽谈达成合作。

    第四方面是工作过程的创新。我们希望大家的工作前移，比如说在项目识别阶段，我们参与“两评”方案的编制，在项目准备阶段，我们参与实施方案的编制，在项目招投标和市场测试阶段，我们也参与市场测试和招投标，共同保证方案的可行性和可实施性，提高项目的可融资性。

第五方面是协同方面的创新。我们认为中国PPP基金不仅仅是做资本金的一个基金，我们也希望社会上能够提供资本金的其他机构，包括保险等金融机构，也包括一些战略投资者，大家一起来解决PPP项目的资本金问题。同时，我们也希望能与金融机构一起来解决债权融资问题。不仅仅是资金方面的服务，我们也希望能够提供资源方面的服务，能够把中国PPP基金打造成一个资源统筹整合的平台，为PPP行业各相关方提供一站式服务，与政府、实施机构、社会资本、金融资本、咨询机构形成良好的合作关系，

我简单地跟大家汇报这五方面的内容。创新无止境，我们的工作距国家、行业、社会、股东及我们自己的要求差距也很大，接下来我们也非常希望在行业内的领导、专家、机构的帮助下继续努力，做好我们的金融创新。

最后再次对大家的支持表示感谢，也希望大家继续关心和支持我们，谢谢大家！

第二部分：嘉宾观点 发挥信托制度优势 打造PPP全业务链

中信信托有限责任公司副总经理刘小军

尊敬的各位领导、各位来宾：

大家上午好！非常高兴作为信托公司代表参加本次PPP圆桌论坛讨论。本次论坛的主题是“防范风险与PPP金融创新”，而2017年该板块的主题是“PPP金融创新与风险管理”，说明进入2018年以来，随着国家宏观政策调整和PPP市场规范整改等工作的进行，“防风险”被摆在首要位置。任何金融创新都要以防范风险、控制风险为前提，PPP领域也是一样。

作为PPP市场的一支重要参与力量，信托公司一直持续关注并积极以多种方式探索实践PPP业务。中信信托作为业内最早介入PPP领域的信托公司，自2015年初落地第一个PPP项目至今，4年来累计参与中标项目总投资额超过1,000亿元，项目类型覆盖文化旅游、体育场馆、教育服务、棚户区改造等众多民生领域，参与方式包括提供资本金投资、项目贷款融资、发起设立基金、发行ABN/ABS等资产证券化产品等。

我将从三个方面与各位分享中信信托在PPP风险管理和业务创新方面的一些认识和想法。

第一，产融结合，发挥信托公司主动管理能力，防范PPP项目风险。PPP业务具有涉及领域广、专业要求高、操作周期长等显著特点，是一项复合型业务。尤其是对于新建的PPP项目，涵盖招投标、项目投资、贷款融资、建设施工、项目运营及后续资产证券化等多项专业领域，对参与主体的专业性、综合性要求均较高，反过来对金融机构的专业能也要求也比较高。为了防范风险，信托公司参与PPP项目一方面要加强自身能力建设、建立主动管理能力，通过参与项目公司重大事项决策和委派专业人员现场管理，实现项目招投标、资本筹集、工程施工、项目运营、公司治理的全过程参与，通过对项目公司、项目资产和项目现金流进行全程监控，确保做到及时主动发现风险、管理风险。另一方面，信托公司作为财务投资人对确实超出自身专业能力的领域要进行风险转嫁、风险分担。通过产融结合，与大型建筑施工企业和专业运营商组建PPP联合体，通过联合体成员的专业分工，实现优势互补、风险分担、利益共享。

以我们参与的湖北黄石奥体体育场馆PPP项目为例，通过与建筑施工类央企和专业体育场馆运营商签订联合体协议及配套委托管理协议，将建设、运营有关责任和风险进行转嫁分割，同时作为股东向项目公司委派董监高、对公司重大事项决策进行控制，并委派我们的专业人员进行项目管理。该项目目前已顺利完成施工投入运营，并作为主场馆举办了湖北省第十五届运动会，取得了地方政府和社会各届的一致好评。

第二，发挥信托制度的灵活性，创新PPP业务模式。信托制度相对灵活，体现在能够整合多种金融工具，将信托引入PPP业务，在社会资本多元化和项目融资方式多个层面提供新的路径，有助于解决当前PPP业务面临的客观问题。

在资金端，目前国有企业作为过去几年来PPP项目社会资本投资主力，由于自身负债率红线和国有资本管理的要求，未来一段时间可能无法大规模参与PPP项目；而民营企业由于自有资金不足、融资能力较弱、投资周期过长、投资收益较低等多方面因素，参与PPP项目意愿不高。在这样的背景下，以信托公司为代表的专业资产管理机构，以信托法律制度为基础，通过发行股权投资基金，筹集广大分散的社会资本参与PPP项目投资。既可以解决项目资本金的资金来源问题，又可以为合格投资者提供风险可控、收益稳定的投资产品，从而搭建起合格投资者和PPP项目之间的桥梁。

中信信托目前正在积极探索将PPP项目投资基金化，引入高净值客户、家族信托基金以及保险、年金、养老金等长期限投资者参与PPP项目。

在交易端，信托公司可以通过发行集合资金信托计划或契约型基金，以股权、债权或股债联动等多种方式为PPP项目提供资金支持。一方面，信托公司能够直接以社会资本股东身份前期介入PPP项目投资，另一方面，信托公司作为持牌金融机构，也可以为项目提供贷款融资，这是信托制度的优势。

第三，资产证券化将会大力推进PPP业务的发展。PPP项目的投资周期动辄十几甚至二三十年，目前投资退出渠道和再融资受限一直是困扰社会资本的问题之一。随着PPP项目纷纷建成投入运营，PPP项目资产证券化将成为未来市场的刚性需求，对于盘活存量，优化金融资源具有重要意义。目前，我们先后取得银行间市场、非金融企业债务融资工具承销商资格等，拥有资产证券化业务全牌照。

社会资本可以通过资产证券化工具打通PPP项目再融资或退出渠道，实现募、投、管、退全流程一站式综合金融服务，为PPP业务提供强有力的金融支持。目前，在证监会、上交所、中国政企基金和唐山市政府的大力支持下，我们正全力推进唐山世园会PPP项目的资产证券化项目在上交所挂牌交易，希望能在各方的支持下，为PPP业务的长期稳定来源开辟新通道；若能成功，将具有标志性意义。

以上是中信信托在PPP领域的一些理解和探索实践。作为中国最早和最大的信托公司，我们凭借专业的团队、严谨的风控体系和持续的创新能力，中信信托将持之以恒在PPP业务方向上不断创新发展。同时，我们十分愿意与地方政府、产业资本、金融同业机构等社会各方加强沟通和合作，共同推动中国PPP事业的长期健康可持续发展！

谢谢大家！ 

第二部分：嘉宾观点 社会资本面临的PPP融资困难与挑战

中国投资咨询有限责任公司副总经理谭志国

尊敬的各位领导、各位来宾：大家上午好！按照主办方和主持人的安排，我从第三方的角度来谈一谈目前社会资本在PPP项目融资过程中所遇到的困难和挑战。

    PPP模式本身不是一个融资方式，但是在整个PPP项目实施过程中又必须需要融资，这是整个PPP项目全生命周期的起点，如果融资遇到了障碍，就会直接影响到项目的有效落地。从第三方的角度，我个人就这一问题主要有以下三方面体会：

一是投资额大、资本金高。根据国务院关于固定资产投资项目资本金制度相关规定，基础设施项目资本金比例通常在20%到30%之间。项目如果本身投资额很大，再加上项目资本金比例的刚性要求，很可能因为资本金不到位，导致无法进行后续的债券融资。我们现在讲融资难或者是融资贵，是在项目所能接受的条件和成本之下的难和贵。对于大量的这种基础设施项目，因为项目具备公益性，所以相对收益不是特别高，同时又因为部分的市场出现恶性竞争，导致了收益率的偏低，也直接影响到融资的可落地性。

    二是期限长、手续繁。期限长是指项目的周期基本上都在20年、30年之间，市场上能与之相匹配的长期资金，相对于目前的需求来讲是不足的。如果这种资金的使用期限和项目的存续期限不匹配，那必然会带来流动性问题，会带来债务风险问题。手续繁是指项目前期手续繁琐，传统的基本建设流程要求和证照要求与PPP项目实施要求以及金融机构信贷审批要求是不兼容、不匹配的。例如，证照主体和融资主体时点上不匹配，主体上也不匹配，这样导致银行、金融机构审批遇到障碍。

三是征信难、渠道少。征信难是指现在市场上能够真正做到无追索、有限追索的PPP项目融资非常少。基本上从金融机构的角度都需要社会资本提供担保和联带责任，大部分来自于项目外的主体担保，这与PPP项目公司的制度设计初衷不一样，本意是让项目公司与社会资本进行风险隔离，但是实际操作时，由于种种原因，目前还是难以完全实现。渠道少是指退出的渠道比较少。政府方通常会约定一定的锁定期，同时对股权的转让有严格规定。

总体是这三个方面，但融资难不是单一原因造成的，政府、社会资本、金融机构、项目本身的问题都可能会造成融资难的情况。但是核心的问题还是项目风险分配得不合理，没有建立起系统性的风险分担机制，没有采取系统性的风险规避措施，所以才导致了融资难的情况发生。

结合目前的市场情况，对于解决或缓解PPP项目“融资难”问题的建议有以下：

1、健全配套制度。政府相关部门进一步完善PPP的相关配套制度，强化预算约束、追究违约责任。为提高PPP项目的可融资性创造基础条件。

2、把关项目遴选。把好项目遴选关，把好项目入口关。第一是关注重点领域的项目，包括重大基础设施、生态环境、民生及精准扶项目等；第二注重项目规范性，在项目操作流程规范、运作模式科学、风险分配合理的前提下，可融资性会大大增强。

3、挖掘项目价值。完善基础设施公共服务类项目的市场价格形成机制，挖掘项目商业价值，提升项目自身收益保障，探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式等。

4、做实运营优先。社会资本要真投资、真运营。把“运营优先、按效付费”的理念真正贯彻到市场，不能将PPP项目做成一个单纯的工程施工项目，不能只盯着施工利润。真投资、真运营，是风险合理分配的基础。

5、创新金融服务。金融监管部门和金融机构针对PPP项目的特征，设计、引入中长期金融工具；同时完善贷款制度、改革风控机制，提供符合PPP特征的真正意义的项目融资服务；另外，金融机构介入的时间点要前移，在项目方案设计阶段介入，增加可融资性。

6、完善退出渠道。建立通畅的退出机制，增加流动性；进一步完善PPP项目的项目收益债、资产证券化等产品的申报和审批制度，使之更符合市场实际需要。

第三部分：嘉宾问答

上海财经大学中国公共财政研究院执行院长 刘小川

刘小川：接下来我想代表大家向嘉宾提出一些问题，想请问一下财政部条法司周劲松副司长。PPP立法是社会各界最关心的问题。因为政府和社会资本合作不是纯粹的政府行为，而是政府和市场相融合的过程，这里面就会有利益配置的问题，如果利益配置没有法律规范，政府和社会资本以后的行为就可能会扯皮，特别是私人资本、社会资本有可能担心做了这个项目见效是若干年、几十年以后的事情，如果在这中间领导换届政府不认账，那么社会资本的投资就会打水漂。因此，立法问题也是社会各界关注的问题。所以想问问周司长，听听周司长的看法。我们的PPP立法对防范化解PPP发展过程中的一些风险能够起到什么样的作用，我们的立法进展如何。

    周劲松：谢谢刘院长，很好的问题。前面跟大家汇报的时候也提到了一些内容，我想还是针对刘院长的问题和刚才各位专家所提的一些意见和建议，结合这两天参加相关论坛的一些感受跟大家再简要报告一下有关情况。

刚才刘院长说得非常好，立法就是用来规范利益调整的。在PPP项目运行过程中，涉及到很多方面，有政府、有社会资本、有公众，还有相关的利益方。那么立法的本质当然就是定规则，定规则来明确相关各方的权利和义务。刚才有专家也提到要分担风险，合理地来配置风险，因为在合作的整个过程中确确实实是有风险的。防风险不仅仅是立法，也是所有工作过程中应当关注的一个重要的方面。对于PPP来讲，防风险首先是防范项目风险，首要的风险是项目选择上的风险。项目的风险就是项目到底有没有必要，有没有必要是指整个项目该不该有以及该不该现在有。从长期发展来讲，公众的公共服务、公共需求是不断地在提升的，但是我们一定要考虑跟现阶段的发展要相匹配。一些纯粹是为了政绩、不解决公众真正公共服务需要的这类项目，可以说是有完全风险的项目。还有一些现阶段我们还不具备这样的能力、过度超前的项目，也是有风险的。这些不应有的项目就造成相关的能力不可持续，财政保障不可持续，相关的融资不可持续，这都是风险。

    第五次全国金融工作会议和党的十九大报告都将防范化解重大风险作为重要攻坚战之一。现在很多PPP项目风险带来财政和金融的风险，财政和金融的风险最可怕的是因为项目的选择不合理，实施不合理，造成系统性的风险，引发连锁效应，所以要进行风险隔离。比如说有的专家提到的有限责任制度，有限责任机制运用得好，就可以把风险有效地隔离，不会造成大的风险。如果是利用有限责任这一机制来故意逃避应当承担的责任，这是不对的。要保证风险可控，通过立法就要设计这样一些机制，明确各个阶段、各个方面的权利和义务，通过相关的程序性的制度，保证在每个阶段，应该到哪一步，应该做些什么。在PPP领域里面，PPP合同是非常重要的。合同是能够分担风险的一个很好的机制，但是合同一定是高质量的，通过合同可以确确实实有效、合理地划分各方面的权利、责任和义务。实际上这个权利、责任和义务就是要将风险分配到最适宜承担的一方且与其收益相匹配，符合这一条件，那么这个合同就是比较科学、有效的合同。

    PPP项目对于资本金有要求，社会资本需要用自有资金作为项目资本金。目前有些项目资本金的保障还不是太充分，很多是因为融资上需求比较大带来的风险。从本质上来讲，长期的支出责任，跟债务是不太一致的，因为债务是有特定含义的。但是如果以PPP名义变相举债，这就是风险。所以我们强调通过PPP提供公共服务、补基础设施短板，一定要满足正当、合规、合法的要求。如果假借PPP名义，包括明股实债、保底承诺，或者是承诺回购等情形，这些都是现行政策或者是将来立法禁止的行为，这就是确确实实的风险。立法就是要把一些禁止的行为进行规定，并且明确这些禁止性行为的严格的法律责任，通过立法和执法来促进PPP事业高效、持续、合规地发展。