在2012年12月末财政部、发改委、央行和银监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（下称“463号文”）的一年后，国家审计署公布了《全国政府性债务审计结果》。2013年6月底地方政府性债务资金来源情况显示，在政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定求助责任的债务中，信托融资的金额及占比分别为7620.33亿元、占比7%，2527.33亿元、占比9.48%和4104.67亿元、占比9.46%。
基础设施建设类信托在2012年出现爆发式增长，受463号文影响以及券商资管、基金子公司等更多融资渠道的介入，基建信托在2013年呈现震荡走势。不过，地方政府在信托融资中仍频频出现违规担保，一些信托公司也是“顶风作案”。因此，审计署也向有关部门和地方政府提出建议，要加强信托等融资方式的监管。
基建信托从井喷到震荡
一直以来，基建信托和房地产信托、金融类信托并称为拉动信托业务的“三驾马车”。自2010年以来，受地方政府融资平台清理工作的影响，基建信托受到一定冲击。随着银行体系从上至下对地方融资平台“严防死守”，使得很大一部分地方融资需求由银行转向信托公司，信托公司逐渐成为“输血”地方融资平台的重要角色。
2012年是基建信托“井喷”的一年，根据用益信托工作室的工具统计，2012年全年，共有1141款投向基础产业领域的信托产品发行，规模总计2824亿元，两项指标分别比上年增长188.86%和210.33%；在2013年，数据从高点回落，两项指标分别为853款、2146亿元。
2012年8月，银监会曾对部分信托公司做出“窗口指导”，要求对一些地方平台的融资进行“降旧控新”，尽管当时并未采取“一刀切”的措施，但已有信托公司采取相对谨慎的策略。2012年12月末，财政部、发改委、央行和银监会联合发布463号文。这被业内视为重要的转折点，政信合作类项目回落较此前更加明显。463号文指出，符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得通过信托公司等直接或间接融资。此外，文件还提到，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议。
信托业协会数据显示，2012年四个季度中，投向基础产业的信托余额在资金信托中占比分别为21.85%、22.62%、23.34%、23.62%。数据还显示，2013年一二三季度，投向基础产业的信托余额在资金信托中占比分别为25.78%、26.84%、25.97%。
对于463号文出台后，2013年一二季度基建信托占比仍然增长的态势，中国信托业协会专家理事周小明表示，主要有三个因素，一是政府的持续性融资需求；二是463号文本身并非直接禁止政信合作业务，而是规范，政府的大量项目并非属于BT项目，也非纯粹的公益性项目，信托公司涉足其中并无法律和政策上的障碍；三是信托公司适时的产品创新。
上述数据同时显示了2013年基建信托在资金信托中占比出现震荡走势，某信托公司人士对《第一财经日报》分析，一方面是463号文的作用；另一方面，随着大资管市场更多竞争主体的加入，为地方融资平台提供“弹药”有了更多的角色，券商资管、基金子公司都对信托公司原有的市场份额和市场地位进行了削弱和冲击。该人士称：“支持实体经济发展和基础设施建设，基建信托对经济发展的支撑扮演着重要角色，政策导向并未否定这些积极作用，而是引导规范，防控风险，使政信合作呈良性发展。”他同时表示，由于中央政府和地方政府存在财权与事权不匹配的现状，并且随着新型城镇化的大规模推进，地方政府仍有大量融资需求，未来信托“输血”地方政府的趋势仍难以判断。
政府违规担保仍存
实际上，一些信托公司在463号文发布后仍“顶风作案”。爱建信托的“常州武进交发应收账款融资财产权集合信托计划”虽然于463号文件发布前即2012年12月7日成立，但该信托计划在2013年1月18日开放募集B类优先级信托单位完毕。该产品信用增级措施中包括，武进区人大常委会批准将偿债资金纳入武进区政府财政支出预算。上述信托计划得到了地方政府的变相偿债承诺，这正是463号文中所禁止的内容。不过，此信托计划的募集期间，恰逢463号文出台，这是否涉嫌违规？
上述信托公司人士对《第一财经日报》记者分析：“企业追求利润固然无可厚非，但合法合规、遵循政策是前提，募集期间出台新政策虽属特殊情况，但金融机构作为经营主体完全可以掌握自己的经营行为。”
可参考的案例是五矿信托原本于2013年1月成立的“中建六局应收账款债权投资集合资金信托计划”。有媒体报道称，该信托计划的增信措施中包括，大丰市政府提供经营性土地使用权抵押担保。随后，大丰市政府发布声明表示，“大丰市人民政府及财政部门均未向该项目提供担保和承诺”。
上述两个案例共同点是信托计划在募集期间恰逢463号文件出台，但最后五矿信托选择了终止该项目的发行。
虽然大部分信托公司收紧政信合作类业务，但仍有一些信托公司以各种“打擦边球”的方式“顶风作案”，开展相关业务。本报2013年9月《绕道463号文 地方政府仍“兜底”信托产品》报道指出，中江国际信托发行的“中江国际·银象60号投资龙岩高新园区开发建设有限公司应收账款集合资金信托计划”推介材料显示，福建省龙岩市财政局承诺安排资金为地方融资平台“兜底”，并由地方政府予以确认。
审计署近日也表示，已向有关部门和地方政府提出建议，坚决制止地方政府违规担保，切实加强对BT、垫资施工、信托、融资租赁等融资方式的监管。
