据审计署公布的地方债统计数据，截至2012年底，36个地方本级政府性债务余额38475.81亿元，两年来增长了12.94%。地方债来势汹汹，引发了新一轮担忧。IMF再次对中国潜在的债务风险表示关注。专家认为，这将加大银行债券投资风险，且银行的表外系统性风险正在累积。

    36个地方政府债务3.8万亿元

    据审计署公布的地方债统计数据。截至2012年底，36个地方本级政府性债务余额38475.81亿元，两年来增长了12.94%。

    审计署的数据显示，从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11419.62亿元，占29.68%。而通过官方数据对比发现，2012年一年举借债务数量占总债务数量29.68%的债务占比，已经明显超过当年趋缓的GDP增速和财政收入增速了。这说明2012年债务问题呈现明显的增压态势。银联信认为，中国昔日的经济高增长与大量举债有关，但这种方式缺乏可持续性，一旦到达一定的承受极限，经济发展就会受到制约。

    由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债。审计署数据显示，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。

    IMF警示：地方债占比GDP年增40%

    中国地方债规模究竟有多大？11万亿！2013年3月，财政部部长楼继伟曾给出了官方的口径。但是，这个数字显然不能说服市场。中国地方债务到底有多少？摆在桌面上的数字有3个：国家审计署2011年审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府的相关债务达10.7万亿元；国家审计署副审计长董大胜指出，估计目前各级政府总债务规模在15万亿-18万亿元；财政部原部长项怀诚认为，地方政府负债估计超过20万亿元。

    银联信总经理符文忠说，不同的数字说明地方债统计的难度。当前，各地融资平台越来越多样化、隐蔽化，很多资金的来源和数量无从知道，负债规模也就难以统计。另外，一些地方债并不是以政府名义发放，而是以空壳城投公司进行运作，这就增加了统计的难度。城投公司在二级市场发债由发改委审批，多头监管加大了发债规模的统计难度。

    因为这部分藏在黑箱里的隐性债务是个未知数，更加剧了人们对地方债务风险的担忧。国际货币基金组织（IMF）称中国地方政府债务已经占到GDP的50%，2012年这个比例仅为10%左右，1年之内增长了40个百分点。

    银行债券投资风险加大

    近日，银监会下发了对地方融资平台贷监管的新规，强调继续控制平台贷款总量，并且不得新增融资平台贷款规模。与此同时，还要求对融资平台贷款实施全口径统计以及完善名单制管理，防止其变相融资。

    由于新规对于平台层级差异化的监管，县区级平台今后的融资无疑将承压。符文忠说，如果该新规落实，今年可能会有更多的县、区级平台由于得不到贷款，被迫将融资及再融资压力转移到其他市场上。从目前政信合作项目的数量和规模上看，信托渠道并不能完全满足融资平台的资金需求。可能大部分融资都会走发债方式，县域级别的融资平台融资难度加大，也就是说债券的信用风险加大，这对县级城投和地级城投平台都会造成冲击。

    城投债已成为地方政府弥补城镇化资金缺口的最大融资平台。2012年1月4日至2013年2月8日，城投债已发行9900亿，发债数843个。而此前审计署所公布的地方平台结构，省级融资平台占比大约30%、地市级大致为44%、区县级约为27%。新规的深层影响将表现在机构对债券的配置上。“银行应更谨慎对待县区级别的债券配置，注意投资中的风险。”符文忠说。

    现金流覆盖率低于100%和资产负债率高于80%的新规表明监管层对平台贷有了进一步的收紧政策。但符文忠认为，平台贷最大的风险不在于表内已经被控制住的存量，而是通过影子银行大量发行的表外融资。表面上看，这些项目每一个似乎都有足额的抵押和担保；但如果出问题的项目越来越多，最后抵押品因为市场失去流动性没有办法变现，银行就会面临严重的系统性风险。

    再融资落空风险和转制风险

    地方融资平台贷带来的风险，一直被市场担忧。银联信认为，首先存在再融资落空风险。按照财政部增量与存量贷款分类管理的意见，该部分贷款到期后，将可能由于政策的限制而无法发放新的贷款，从而造成贷款人违约。

    其次，传统城投公司将面临取消、转制以及合并的风险。在这些城投类公司的转制过程中，又可能产生债权债务关系的变更，从而使得银行相应债权受到损害。

    另外，政府融资平台经过清理后的负债将划分为政府负债和平台负债。有可能出现两种情况，一是融资平台公司整体负债被划分为平台负债，与政府财政无关；该类公司只具有融资功能，在完成已有债务清偿后予以关闭。由于项目类贷款期限一般很长，短期完成债务清偿不太现实，因此有可能仅仅是落实清偿措施。这种情况下，该类债权就有可能面临较大风险。二是融资平台公司部分负债被划分为平台负债，由于流动资金贷款期限较短，在清理过程中受影响最大，这部分贷款有一定的风险。

    建议：财政支付转移

    符文忠认为，地方平台贷款风险仅仅通过信用风险管理来化解是不够的，还必须有新的思路。他建议，建立一家大型的政策银行来专门处理地方政府融资平台贷款，即将大量地方政府融资平台贷款转移至一家大型政策银行或地方政府融资平台解决机构。

    其次，他建议对当前地方政府融资平台贷款进行彻底的普查与归类。在此基础上，对经济发展程度不同的地方采取不同的中央政府财政兜底的财政支付转移的方式来解决。因为，对于那些经济落后的地方，其城市基础设施、交通等公共设施落后成了该地经济落后的最大瓶颈。这些地方平台贷款的风险也最高。如果中央政府能够通过财政转移支付加大这些地方公共基础建设，或对地方融资平台是加快当地经济发展的最好方式。

    他认为，当前地方政府融资平台最重要的是制度风险与市场风险，地方政府融资平台的核心是土地的资本化，而土地的资本化又与住房市场有密切的关系。其风险也与当地经济发展程度有关。对于前者，要对现有土地制度进行重大改革；对于后者，中央政府对平台贷款风险化解要有新思路，特别是对落后地方的平台风险可通过直接财政转移来解决。

(陈宁)