在过去二十余年，中国各地地方政府累积了大量政府性债务，这不仅影响到了地方公共财政的可持续性，也引发了金融市场对地方政府债务偿还能力的担忧。

由于受《预算法》限制，地方政府不能直接从金融市场融资，转而主要通过设立融资平台公司的融资形式，但这实际上却打乱了中国传统的财政管理模式，也破坏了财政预算的统一性。

长期以来，地方政府以较低成本从金融市场融资，这同时就提高了金融市场其他借贷主体，尤其是民营企业融资的利率成本，在事实上挤出了社会投资。

在最近几年，随着地方政府融资越来越困难，地方政府通过融资平台公司以各种新的渠道继续借债，实际融资成本不断攀升，已经远远高于名义利率，而这又以另一种形式挤出民营企业的融资，并进而影响到货币政策对于实体经济的支持作用。除此之外，债务也推动了地方政府对土地财政的依赖，推高了房价，让地方政府债务风险和土地财政风险叠加在一起，加大了地方债务治理的难度。

随着2014年10月国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（即国务院“43号文”）的公布，国务院相关部委和各地方政府也后续出台了政府债务管理的相关文件，积极推动地方融资平台公司的转型。

同时，从2014年年底开始，地方政府积极引入社会资本，推广政府投资项目的政府和社会资本合作模式，即PPP模式，希望借此减轻地方政府的财政压力，提高政府投资项目的支出效率。尽管地方政府旧的借债模式已经不能再持续，但中央政府新的政府债务管理模式尚未建立起来，中国目前正处在地方政府债务治理的关键时期。

在中国经济分权和政治集权的大国治理模式下，中央和地方政府间关系（即“央地关系”）对地方政府债务规模的膨胀起着至关重要的作用。

中国作为单一制国家，中央政府对地方政府债务承担着事实上的“最后偿还人”责任，因此，地方政府债务的治理，核心环节是理清央地关系如何影响了地方政府债务，并分析债务产生的经济学逻辑，这就涉及到区域发展战略，是以往关于地方政府债务的讨论很少涉及的部分。

随着中央政府逐步允许地方政府通过发行政府债券来融资，理清地方政府借债的机制，这对未来地方政府合理的借债发展也就具有了重大的实践意义。

与此同时，如果我们在全球范围来看政府债务问题，我们还会发现中国地方政府债务与欧元区的债务危机在经济机制上有高度相似的地方，这是以往讨论中国地方政府债务问题所忽视的视角。

鉴于此，本文先在全球视野下来比较中国、欧元区以及美国在债务形成机制上的异同，并进一步分析中国目前体制下央地关系对地方政府债务的影响。在此基础上，我们提出中国地方政府债务治理应有但却被忽视的思路，以供各界同仁探讨。

全球视野下的政府债务： 

中国经济的欧洲化

中国地方政府债务规模的膨胀，其深层次的经济学机制是劳动力尚未充分自由流动和货币已经统一之间的矛盾。在这个意义上，中国地方政府债务问题和欧元区主权债务危机有相似之处，我们将其称为“中国经济的欧洲化”。

1.欧元区的主权债务危机

从2010年开始，以葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊和西班牙为代表的欧元区五国（PIIGS），都陷入严重的债务危机。在2015年希腊左翼联盟党执政之后，全球对希腊如何解决债务问题以及是否会因此而退出欧元区都极为关注。

如果希腊最终退出欧元区，很有可能就会引发其他欧元区高债务国家的追随，这将是对欧洲在过去几十年所积极推进的经济一体化，并希望进而最终走向政治一体化的欧洲一体化进程的重大打击。

欧元区国家的主权债务危机，实际上是南欧等边缘国家的债务危机，但债务危机产生的原因却在欧元区成立之初就已经形成了。欧元区作为共同货币区，其成立的理论基础是传统最优货币区理论，该理论希望通过不同国家组成共同货币区，在货币区内部实施相同的货币政策，从而有助于形成稳定的价格水平和汇率，并进而促进货币区国家之间的贸易。

共同货币区的代价则是参与国失去了货币政策的独立性，也不能再将汇率政策作为实现贸易平衡的工具。在文献上，对成立共同货币区的国家，一般认为需要满足以下两个核心条件：首先，组成共同货币区的国家之间需要有类似的结构特征，包括劳动市场制度、通货膨胀率、经济发展水平和产业结构等，这是因为在结构特征相似的前提下，会有助于减少货币区内部遭受不对称宏观冲击的可能性。

其次，共同货币区内部存在对于不对称宏观冲击的调整机制，尤其是劳动力的自由流动和财政一体化，以此减小货币区遭受不对称冲击时的不利影响。这是因为在结构特征相似的情况下，即使面临不利的宏观冲击，统一的货币政策也能够对各国经济复苏产生作用。而如果结构特征差异较大，在面临不对称宏观冲击时（有的国家繁荣，有的国家衰退），统一的货币政策就不利于衰退国家的经济复苏，从而需要共同货币区内部的调整机制，尤其是劳动力可以自由地从衰退地区向繁荣地区流动，以此来减缓不对称宏观冲击的影响。

欧元区作为共同货币区成立之后，由欧洲中央银行实施统一的货币政策，其主要目标是维持欧元区的价格稳定，将通货膨胀水平维持在2%以下，在实现该目标基础上，才考虑比如充分就业等其他宏观经济目标。

然而，欧元区国家的财政政策却由各个主权国家独立实施，因此，在原本有着高通货膨胀预期导致名义利率偏高的南欧国家，在加入欧元区之后享受了低通胀所带来的低利率好处，家庭就会有激励更多地借债消费，政府也会扩大在社会保障等方面的支出，这加剧了这些南欧国家的经常项目赤字，导致主权债务迅速增加。

在经济保持稳定增长的时候，这些国家的债务占GDP比重的上升并不明显，但随着2009年全球金融危机的来临，欧元区国家的经济普遍面临衰退，南欧国家的主权债务占GDP的比重也就迅速上升，并超出其偿还能力。

当金融市场也意识到这些国家的债务状况不可持续时，债务危机便首先在这些边缘国家爆发，并在欧元区内部蔓延。但是，欧元区各国由于历史原因存在的语言、文化和社会保障等制度的不同导致了欧元区内部劳动力并不能完全自由的流动，这就使得欧元区内部缺乏应对不对称宏观冲击的调整机制。

欧元区以南欧国家为代表的边缘国家出现债务危机，在本质上是由于欧元区内部劳动力的不能完全自由流动与统一货币之间的矛盾所致。

从理论上讲，一个国家的劳动生产率决定了该国的汇率水平。对于一个劳动生产率不断提高的国家，如果汇率保持不变，该国出口的货物就越来越便宜，而这会使该国货币产生升值的压力，并最终通过汇率的调整来实现贸易平衡。

然而，欧元区作为共同货币区，由欧洲中央银行执行统一的货币政策，只有一个汇率水平，这样对汇率起决定作用的就是欧元区各国的平均劳动生产率，因而最终结果便是这个汇率水平对劳动生产率最高的德国、法国而言是偏低的，对希腊这样的国家是偏高的。

因此，德国等国享受了加入欧元区所带来的出口竞争力提高，但希腊等国则由于汇率偏高而使得出口竞争力下降，并影响到了其经济发展。当这些国家的财政收入不足以弥补财政支出时，最直接的方法就是进行借债。

在全球经济处于繁荣时期，这些国家的大量借债并不会产生严重的债务问题，而一旦出现全球性金融危机，经济衰退，偿债能力下降，这些国家就会爆发主权债务危机。如果希腊等国没有加入欧元区，当出现主权债务危机时，还可以通过货币贬值来刺激出口，从而维持经济增长、税收增加，并最终提高偿债能力。

但在加入欧元区之后，由于欧洲央行实行统一的货币政策，希腊等国也就不能通过货币贬值来刺激经济。这也就是欧洲债务危机产生的经济学逻辑。

2.中国地方政府债务产生的经济学机制

通过观察欧元区主权债务危机产生的原因，我们能够发现中国地方政府债务问题与欧元区主权债务危机的相似之处，两者在本质上都是由劳动力不能充分自由流动和共同货币区之间的矛盾所致。

与欧元区不同，中国作为一个统一的发展中大国，各地区从国家成立之初就天然地组成了共同货币区，在全国范围内使用同一种货币，由中央银行执行统一的货币政策，对外维持相同的人民币汇率水平。

然而，中国在理论上却也并不满足组成共同货币区的条件。中国地区之间的经济发展水平和产业结构特征等差异较大，这种的差异就使得中国经济容易遭受不对称的宏观经济冲击，此时中央银行所执行的统一货币政策在各地区发挥的影响也各不相同，因此也不能发挥其应对不对称宏观经济冲击的应有作用。

在共同货币区内部的调整机制上，由于受地方主义影响，户籍和土地制度改革一直未能取得深层次突破，这些制度限制导致中国劳动力不能完全自由流动，这就使中国这个共同货币区内部也缺乏遭受不对称宏观冲击的调整机制。

中国作为共同货币区，在全国实行统一的对外汇率，决定这个汇率水平的却是全国平均的劳动生产率。但这个汇率对劳动生产率较低的中西部地区是偏高的，对劳动生产率较高的东部地区是偏低的。对中国劳动生产率偏低的中西部地区来说，由于工资刚性和最低工资制度等因素，通过降低工资来提高产品出口竞争力难以实现。

从地区间平衡角度，中国目前地区间的收入差距已经较大，如果寄希望于降低欠发达地区的工资水平来提高产品的出口竞争力，这会进一步扩大中国地区间的收入差距，也不符合中央政府地区间收入均等化的目标。

同时，中国的地方政府作为“发展型政府”，地方政府官员在晋升激励下本身就会将大量的财政支出用于基础设施建设上，加上中央政府偏向中西部地区的区域发展战略，中央政府在中西部地区安排了大量的投资计划。

然而，中西部地区地方政府的财政收入并不足以支撑如此大规模的投资计划，并且也受到处于贸易劣势的地理因素制约和偏高的汇率水平，中西部地区就不能寄希望于产品和服务的出口贸易来发展经济，而只能通地方政府的借债来完成大规模的投资计划。

对东部地区而言，由于其享受着地理所带来的出口优势，再加上平均汇率对东部地区而言是偏低的，因此，相比而言，东部地区的借债动机相对于其经济规模就不是特别严重。

根据国家审计署公布的2012年地方政府债务数据可以看出，除了北京、上海和天津三个直辖市之外，中国地方政府债务占GDP比值最高的地区，正是劳动生产率偏低的中西部地区，其中，贵州省政府债务占GDP比值甚至超过70%。中国这种欠发达地区政府债务更重的现象与欧元区欠发达国家主权债务负担更重的经济学机制是相同的，因此，在这个意义上，我们将其称为“中国经济的欧洲化”。

进一步，由于中国和美国作为世界上最大的两个经济体，国土面积非常接近，同时美国也面临严重的债务问题。因此，我们也可以将中国和美国的政府债务问题进行一个简单的对比。

首先，美国作为共同货币区，其政府债务问题也比较严重。但与中国不同的是，美国政府债务问题主要是在联邦政府层面，在州和地方政府层面的政府债务却比较少，而中国的政府债务问题主要是地方政府层面，中央政府债务仍处于可控水平。

其次，美国作为联邦制国家，当州和地方政府出现债务危机时，联邦政府并没有对其进行救助的责任，也就是说，州和地方政府只有依靠自己的收入对债务进行偿还，而中国作为单一制国家，中央政府不可能对地方政府的严重债务问题坐视不管。因此，与中国地方政府债务不同，美国的州和地方政府债务并不会带来严重的道德风险问题。

更为重要的是，美国和中国债务问题的形成机制也不相同。美国整个国家作为共同货币区，在其内部，尽管地区间的结构特征并不完全相似，也可能受到不对称的宏观冲击，但由于美国的生产要素（尤其是劳动力）能够完全自由流动，因而也就存在应对不对称宏观冲击的调整机制。

同时，由于美国劳动力的自由流动，其各州之间的劳动生产率基本相同，因此也就不存在美元汇率对于部分地区过高或过低的情况，美国各州也不会因为是一个共同货币区的成员而受到缺乏独立货币政策的困扰，更不会因此而加剧地方政府借债的冲动。

在表1中，我们将中国、欧元区和美国这三个共同货币区的特征进行一个简单的对比，可以看出，三个共同货币区在相同货币、统一的货币政策以及汇率政策等特征方面均是相同的。不同之处在于欧元区还没有组成政治上的共同体，而中国和美国均是政治上的共同体，因此中国和美国地方政府均没有退出共同货币区的可能性，但欧元区的成员国则是有可能退出欧元区的。