“刚刚结束的十八届三中全会中提出，建立城乡统一的建设用地市场，这是土改的新方向。”11月13日，曾参与国务院法制办征地制度改革方案征求意见的北京市京鼎律师事务所律师杜兆勇在接受《华夏时报》记者采访时表示，土地制度改革向来是中国所有改革的核心所在，攸关国运兴衰。

“这句话，十七届三中全会也说了，这次重提强调的应该是今后如何落实的问题。”据杜兆勇分析，要建立城乡统一的建设用地市场，会使土地利益分配格局发生巨大的变化。

“中国的改革开放每每向前走的关键一步，都是从农村开始的，这次也不例外。”亚太城市房地产研究院院长谢逸枫表示，这次三中全会为农地进入市场从而形成城乡统一的用地市场指明了方向。

再提城乡统一

农村是中国改革的起点，也是难点。

土地改革包括方方面面的内容，比如土地税收制度改革、土地产权制度改革、土地使用制度的改革等。这其中，土地制度、粮食安全、城乡一体化等议题，尤其受关注。中国农业大学土地资源管理系主任朱道林对记者表示，土地始终是核心，它关系到农业生产的规模、农民财产性收入的多寡，还影响城市的发展。

“虽然允许土地流转，促进农业规模经营是共识，但是规模经营能做多大？土地流转和城镇化的发展速度之间的关系如何处理？”杜兆勇认为，这些问题目前各方仍然争论激烈。他表示，到底实行一种加速推进城镇化、促进土地规模集中的政策，还是稳步推进，无论采取哪种倾向的政策，都可能会承受压力。

据杜兆勇介绍，十七届三中全会提出，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，与国有土地享有平等权益，但这些年落实得并不好。

“这次提出建立城乡统一的建设用地市场，其实质上是建立‘同地同权同价’的土地市场。”朱道林认为，破除城乡二元制，释放土地改革的红利。在中国，土地制度是一项根本制度，涉及几亿民众的切身利益，改革意味着重新划分利益。

杜兆勇随后判断，未来土地供应或从“单一”变成“双轨”，除了国有土地能入市外，还包括农地入市，但这项改革需要巨大的推进力，需要继续完善农村土地产权体系、健全我国土地税法和打破地方政府垄断土地市场。“有了明确的方向还只是第一步，仍需可操作性措施。”杜兆勇说。

据悉，国土部很早前就在芜湖、苏州、湖州、顺德等地开展了农村集体建设用地流转试点，但效果仍不明朗。2013年中央一号文件指出，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。

北京大学房地产研究所所长陈国强表示，农村集体土地的主要问题不是入市问题，而是在保证其权利的基础上，对其用途要有严格限定。

按照城乡统筹发展的要求，改革农村集体建设用地使用制度，推动农村经营性集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制。

集体土地入市

与上一届三中全会相比，对“建立城乡统一的建设用地市场”十八届三中全会删除了“逐步”二字，足以影响市场预期。现有法律规定，农民的宅基地既不能抵押，也不能出售给本村以外的人。

不过近年来，一些地方纷纷进行集体土地流转试点，不少农民期待有朝一日，自己承包的土地能够和城市的土地一样同权同价。在十八届三中全会后，他们的理由更充足：农民需要获得自己的财产性收入，地方政府不应当垄断土地。

集体土地入市最直接的反对力量来自地方政府。此前，地方政府掌控了所有集体土地变为国有土地的渠道，通过垄断这个市场，赚取土地差价。2012年，政府的土地出让金收入高达 2.69万亿元。

“集体土地一旦入市后，地方政府的土地收益必将大幅缩水。”杜兆勇说，不论过去还是现在，当然也包括今后，城乡问题始终都是一个重点问题。“经过多年的发展，农村的面貌有了相当的改观，但城乡差别依然巨大。”北大教授张千帆认为，本届三中全会之后，集体土地流转有望加快推进，“同地同权”成为新土改的动力。

不过，农村集体土地入市也引起了不少人的忧虑，他们担心此举可能会冲击18亿亩的耕地红线。“如何推进农村和城市的房地产市场一体化建设，如何做到既提高农民的财产性收入，又能推进中国的城镇化进程，这才是问题的关键。”张千帆认为。

中国土地学会副理事长黄小虎则认为，农地确权是新土改的开始。“对于无论城市或农村的用地，开征不动产税；国家继续实行征地没话可说，但是补偿标准应参照改变用途后的市场价格，与农民协商确定，不能够政府单方面说了算。”黄小虎表示。

据了解，国土部正在积极推动农民宅基地转让，并于10月29日公布了其起草的《节约集约利用土地规定(草案)》(征求意见稿)公开向社会征求意见，其中允许农村闲置宅基地实行自愿有偿退出。

这份草案明确指出，将土地节约集约利用的目标和政策措施纳入地方经济社会发展总体框架、相关规划和考核评价体系。据国土部耕地保护司司长严之尧透露，如果城镇化率达到80%，至少还需要8000万亩土地，因而土地供需缺口较大。他给出的理由是，城镇化率每提高一个百分点，就要转移1400万人，用地287万亩。

据记者了解，当前我国集体土地制度正在改变，主要表现为各地的集体土地流转与耕者有其田制度相矛盾。“集体土地只有确定了归属权，农民才能得到合理的补偿。”杜兆勇说，现在，我国正在积极推进城镇化建设，如何提高征用农村集体土地的补偿标准，显得至关重要。

北京大学法学院教授姜明安表示，土地制度改革的根本目标是建立集体土地和国有土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。“在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入市场，按照市场价格公平交易。”姜明安认为，难点在于如何突破现有土地制度下既得利益者的阻力，使地方政府摆脱对土地出让金的依赖。

在四川省巴中市北部的一个小山村，当地农民的收入主要靠种地和打工。这里大部分水田种植水稻，旱地大多只种蔬菜。有老年人居住的菜地还不错，年轻人家的旱地基本都撂荒。“种地不划算。”在北京打工的四川籍农民工周锐这样告诉《华夏时报》记者。

据周锐介绍，如果不是残存的田埂，现在很难想象家乡曾经有那么多的良田。而现在，在这些良田上，一栋栋高楼拔地而起。“这样的房子被称为小产权房，它盖在集体土地上，但没有产权。”周锐说。

“现在农民并没有真正拥有应该属于自己的土地，一直以来农村改革绕不过去的就是土地的权属问题。”北京市京鼎律师事务所律师杜兆勇对记者表示，土地是农民的命根子，牵涉到的利益群体庞大且复杂。

弃耕撂荒之忧

“在13亿人口的中国，农民数量过半，土地关系着这一群体的全部身家。” 杜兆勇说，土地改革不仅关系到农村和农民，还是未来新型城镇化发展的首要课题。

农村的弃耕现象其实早就存在，只是最近几年愈加明显。“种粮效益低，种粮收益远不及打工收入。”社科院农村发展研究所研究员李国祥曾对记者分析，农民不愿意种地种田、弃耕荒芜的田地不少，甚至以土地肥沃著称的东北大地，弃耕的也不少。

在广大的农村，青壮年劳动力纷纷外出打工，留下的老人孩子无力耕种。“这些年，家里在外打工的人越多，盖的楼房越阔气，越是种田多的，则越显穷困。” 周锐说，他家周围的邻居都把楼房盖起来了，有的盖在自家的土地上，有的干脆把楼盖在当地的小镇上。

与弃耕相伴的，农村减种粮食的现象也较为常见。在北方的小麦、玉米种区，越来越多的农民只种效益更好的玉米，而南方很多地方则把两季稻改为一季稻。至于良田撂荒是否可惜，周锐并不以为然，相反他认为赚钱了在上面建房的收获更多。

在采访中记者还了解到，这还只是因为有更好的选择而主动弃耕的，如果算上因城镇化、基础设施建设等而带来的被动弃耕，耕地减少的数据将更加惊人。

国土部公布的数据也能证明这一点。2011年度，中国耕地减少532.7万亩，其中建设占用耕地485.0万亩，灾毁耕地33.5万亩，生态退耕14.2万亩；同期耕地增加483.7万亩，增减相抵，耕地面积净减少49万亩。

鉴于耕地保护的严峻形势，国土部多次提出坚决守住18亿亩耕地红线。上海易居研究中心研究员刘卫卫认为，由于中国人口高峰尚未到来，粮食总量的需求仍呈上升趋势，因此必须保有一定数量的耕地。

收益分配不均

“当前，土地制度存在的最大问题，是城市化进程中土地收益分配的问题。”中国土地学会副理事长黄小虎表示，当前征地矛盾存在两个主要问题：一是政府征地卖地，被征地的农民不能分享土地的增值收益；二是不允许集体建设用地进入市场，剥夺了农民自主参与工业化、城市化进程的权利。

另一面，随着城市化进程的加快，农村土地流转呈现出加速的态势。上海房地产经济学会高级经济师顾海波认为，现在土地流转出去的农户，一般的经营状况是家里缺少农业劳动力，或者是单纯从事粮食生产经济效益比较低，“土地流转提高了土地的效率。”2013年，中央1号文件首次提出，努力提高农户集约经营水平，扶持联户经营、专业大户、家庭农场。“这的确体现了高度的前瞻性，但这一政策要在全国落实到位并不容易。”顾海波说。

“在一些地方，流转出去的土地真正到种田大户手里的并不多，大多数土地流转到了一些公司手中。”据顾海波介绍，这些公司以利润最大化为经营目标，从农民手里租赁土地虽然也是用于农业项目，但不搞粮食生产，而是用于经营利润比较高的项目。

对此，现任国家发改委主任、原国土部部长徐绍史也曾提醒，“全国集中连片、具有一定规模的耕地后备资源少，且大多分布在生态脆弱地区，补充优质耕地越来越难，而建设用地供需矛盾突出，城镇和农村建设双向挤占耕地，违规违法占用耕地的压力依然很大。”

在当前的土地制度下，农民对承包土地只拥有农地农用下的使用、收益和转让权，但城市土地由地方政府独家垄断土地供应、转让与回收。“这导致在土地增值收益分配上，农民得到的是小头。”杜兆勇告诉记者，在北京，远离城区的农村土地并不值钱，农户即使全部卖掉土地，恐怕也换不来城市的一个卫生间。“随着城镇化进程的推进，农民对于土地的依赖性越来越小，而政府与民众在土地收益分配上的不公平来自于中国的土地产权制度的设计存在缺陷。”他说。