近期公告的国家和各省级政府债务审计报告显示，近年来中国地方政府负有偿还责任的债务增长较快，并于2014年前后迎来债务偿还高峰期，债务偿还严重依赖土地出让收入。和兄弟省市情况类似，今明两年上海市、区两级政府负有偿还责任的债务压力并不轻松。2014年是上海完成“十二五”规划的攻坚之年，全球新兴市场经济体仍面临严峻挑战，中国国内经济运行整体向好，但基础并不稳固，总量和结构性产能过剩相互交织，经济、社会各类不确定、不稳定风险因素错综叠加。正如杨雄市长在政府工作报告中分析的，上海服务业集聚辐射能力不强，先进制造业发展后劲不足，战略性新兴产业尚处于培育阶段，整体经济“调结构、促改革”的任务依然十分艰巨。因此，管理好政府性债务，不让其拖累上海市创新转型的后腿，对保持今年上海市经济社会发展 “缓中有升” 格局，以及顺利实现“十二五”规划的目标任务都至关重要。
　　
　　困难与原因
　　
　　上海市长期以来建设资金依赖土地资本化、银行短贷长用的投融资模式，改革开放三十年来对上海市建设发展做出了巨大贡献，但在国家政策变化和科学发展的今天，已经到了必须快转型、先转型的时候。
　　
　　国家审计署2013年12月30日公告了《全国政府性债务审计结果》，显示中国地方政府性债务呈以下几方面特点：一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6 月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，年均增长19.97%；二是2014年、2015年处于地方政府性债务偿还高峰期；三是地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额达34865.24亿元，占三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。今后几年，房地产和土地市场繁荣活跃对地方政府偿还债务和实施投资驱动战略的重要作用难以减弱，2014、2015年政府严格控制房地产泡沫、引导经济社会创新驱动发展的政策空间并不宽裕。
　　
　　上海的情况不比其他省市好多少。《上海市政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，上海市、区两级政府负有偿还责任的债务余额合计5064.23亿元（其中区县级债务3217.65亿元），年均增长16.05%，虽然低于全国平均增速，但绝对增量仍相当可观。截至2012年底，上海全市政府负有偿还责任债务的逾期债务率（年末逾期债务余额占年末债务余额的比重）只有0.56%，虽远低于云南、黑龙江等中西部地区，但截至2012年底，仍有4个区及9个镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有1个区、2个镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。截至2012年底，除长宁区外，市级和16个区县承诺以土地出让收入偿还的债务余额占市、区两级政府负有偿还责任债务余额5044.34亿元的44.06%，高于全国平均37.23%的水平。
　　
　　今明两年处于还债高峰期，使得政府掌握的资金主要用于偿还到期债务本息，导致新建项目资金投入不足，部分区县压缩或着手调整初期制定的固定资产投资计划。这不仅在短期内引起上海市固定资产投资下降，引起政府信贷违约风险，还势必进一步挤占政府对社会事业发展和战略性新兴产业的资金支持，影响市民生改善和创新转型发展。一方面，自2010年6月国务院出台《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）以来，财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门接连不断出台控制地方政府性债务文件，政府融资监管有紧无松。另一方面，近年来上海市中心城区旧区改造、基础设施建设力度不减，郊区县处于城市化建设的高峰阶段，加上园区开发和产业扶持、大居建设和保障房推进，资金需求压力居高不下，每年还要归还大量到期债务本息。
　　
　　造成资金紧张的原因显而易见。全国经济社会处于快速发展阶段，仅靠财政资金投入难以满足需要。上海的情况也是如此。上海市长期以来建设资金依赖土地资本化、银行短贷长用的投融资模式，改革开放三十年来对上海市建设发展做出了巨大贡献，但在国家政策变化和科学发展的今天，已经到了必须快转型、先转型的时候。由于传统投融资模式比较粗放，区县政府缺乏投融资模式创新、精细化管理，以及金融人才、金融技术储备的动力机制，投融资管理能力没有相应提高，以至于在国家宏观政策快速变化前难以适应。
　　
　　市区联手破解资金难题
　　
　　今明两年是上海市政府性债务还款高峰，部分区县还款资金落实可能存在压力。当务之急是市区联合，在近期国家地方债务审计摸清家底的基础上，积极采取措施化解债务风险对经济社会发展的负面冲击。
　　
　　近期国家出台的文件、召开的会议较多，政策变化快，市金融办、发改委、财政局等部门要积极与银监会、上海银监局等部门加强沟通，及时深入掌握国家调控的政治意图，在政策走向等方面对区县投融资工作进行指导和帮组，使区县对债务融资工作有比较准确的把握，避免区县工作存在盲目性和焦躁情绪。区县也要成立统一的协调机构，否则单个公司势单力薄，工作效果不是很好。
　　
　　要使区县的建设资金流尽快转动起来，可以在国家债务审计、区县债务摸底的基础上，采取以区为主、市区联合，通过增加财政资本金投入、注入资产、完善担保结构等方式，使每个区县至少有一家投融资平台公司达到全覆盖要求，尽快恢复平台融资功能，使区县建设资金流运转起来。在区和镇层面组建农业发展集团和农业投资公司，对国有农用地和区域农业资源进行整合。成立区公共租赁住房投资运营有限公司，进一步完善保障性住房投资、建设、经营、管理机制。引导市级国资集团与区县加强合作，市区联手开展土地储备，联手组建重大项目建设投资基金等，加大吸引社会资金参与建设的力度。
　　
　　开辟新的融资渠道方面，利用政策对保障房建设、重大工程项目建设区别对待的文件精神，开辟新的融资渠道；综合考虑银行间市场中期票据、离岸市场人民币债券、企业债券、融资租赁等融资工具，积极利用保险资金、住房公积金和社保基金的增值部分；加快区县土地“招拍挂”审批流程，对于如国家拆迁补偿新规带来的项目进程影响等问题，市规划、土地和信访等部门应积极配合，指导相关区解决遇到的困难问题。
　　
　　其他方面，尝试在内部建立区县债务交易转让二级市场。目前是建设债务交易市场的最佳时机，应积极争取将债务交易市场建在上海。区县债务以特殊的方式在产权交易中心等市场进行挂牌转让，市、其他区县有实力的企业及社会资金可以有限制地进入市场交易，利用社会资金化解区县债务存量，增加资金来源。
　　
　　最后，市里在重大项目建设方面要把握一定的节奏，考虑区县配套资金压力。区县在资金有限的情况下应优先保证已开工的重点结转项目，对于一些不是非常紧迫的投资项目，视当年财政增收情况再决定是否安排。测算和确定年投资总量和合理负债规模，统筹平衡政府性项目融资总量。对区属企业中长期投入产出、资金平衡情况进行研究，全面把握区属企业资金流情况。加大财政精细化管理力度，出台城乡统筹基金管理办法，力求集中财力办大事。
　　
　　加快投融资模式转型的
　　
　　五个办法
　　
　　上海市面临的政府性债务问题，虽然有国内外经济、金融环境变化、国家政策调整等外部原因，但根本上暴露了上海市现有发展和投融资模式的不可持续性，对上海市创新转型发展形成倒逼机制，“十二五”后的几年里上海投融资模式必须要先转型、快转型。
　　
　　借机分类做强现有投融资平台公司。区县政府应按照国家清理投融资平台精神，对现有平台进行分类管理，该转为一般公司管理的坚决快转，解除政策限制，坚持多元化经营，走市场化发展道路。对于银行信誉较好、风险管理能力较强、今后政府公益性项目建设确实需要的平台公司，则应按政策要求注入资本金、优质国有资产、资源、股权以及完善担保等措施，尽快满足政策全覆盖要求，恢复融资平台功能，通过做强企业自身现金流，提高融资能力。对于缺乏投资收益的公益性项目建设融资，市里可以统一制定可行办法。
　　
　　积极培养有实力的实业投资集团公司。将投融资平台公司清理、区县国有资产重组、国企改革及战略性新兴产业发展等相结合，积极培养一批有实力的实业投资集团公司，结合上市和证券化融资，为区县基础设施建设和产业发展提供融资保证。在条件成熟时，鼓励区县国资公司走出去。闸北国企实施“走出去”战略，推动了闸北企业转型发展。目前，闸北国企“走出去”项目包括市北高新集团的市北高新（南通）科技城项目，北方集团的西藏盐湖项目、西咸新区锂产业园区项目、松江广富林项目、泉州东海湾项目等，积累了丰富的运作经验。
　　
　　配套制定市和区县中长期投融资规划。金融工作有自身的规律，良好的投融资规划也是区域发展战略规划顺利实施的基础保障。市区县要在“十二五”发展规划及其中期评估的基础上，根据拥有的资源、资产、财力及建设资金需求和投融资环境变化，配套制定相应的投融资规划，做到规划项目建设与资金筹措、偿还相对应，科学预判金融形势，做到未雨绸缪。在市区县政府财政一般预算、基金预算、国资预算、社保预算等的基础上，建立综合的投融资预算，对政府投融资现金流动进行总体控制和把握，统筹解决区县的投融资问题。
　　
　　利用现代信息技术提高建设资金管理效率。学习和借鉴在沪金融机构资金管理的先进做法，充分利用上海的金融人才优势、智库优势和“智慧城市”建设契机，分别建立市域和区县范围内的投融资资金管理计算机模型，使市和区县能对区域内的资金管理和运行进行时时跟踪和调控，利用先进的信息管理手段提高建设资金的管理和使用效率，提升融资能力和控制风险。
　　
　　打通金融中心资金流与区县发展需求的融合通道。首先，加强投融资平台、载体建设和产品创新，在保险资金、产业基金、地方债、离岸人民币发债等方面进行创新，解决市场流动性过剩和上海金融中心资金流丰富，而区县又出现建设资金流紧张的局面。其次，提升区县金融投资管理能力是关键。这方面，浦东新区作为上海四个中心建设的核心功能区，每年的固定资产投资总量几乎是全市的三分之一，其融资平台（浦发集团）具有较高的资信和长期培养的良好银企关系，自成立以来从银行贷款的资金价格长期低于银行信贷基准利率的10%以下，即使在资金市场趋紧的情况下，该公司仍然通过在银行间市场发行中票、利用应收账款质押等方式从市场上融到大笔资金，基本满足了浦东建设的资金需求。浦发集团时刻关注市场发展，抓紧时间将短期债务进行重组换成长期债务，大大减轻了还款压力。政府债务管理方面，浦东新区政府很早就成立了政府偿债基金，每年财政预算投入一部分资金以保证当年的还款本息需要，基金余额足以保证近期还款支出。浦发集团坚持不断创新融资渠道和工具，通过与保险资金、银行间市场交易商协会、融资租赁和信托等融资渠道加强合作，鼓励金融机构支持新区重大基础设施和保障房建设。尽管近年建设规模较大，但资金压力并不突出。有些区县基础条件差别不大，但目前的资金紧张程度差别很大。这说明如何充分利用上海国际金融中心优势，积极提升区县的投融资管理能力，对提高区县投融资效率和债务风险管理能力意义重大。市级层面也要加大对区县投融资工作的人才和智力支持。
　　
　　投融资模式创新是上海国际金融中心建设的重要组成部分，也是上海的责任。上海应结合上海国际金融中心建设、浦东综合配套改革试点、自贸区投融资便利化改革，以及国内外金融环境变化和区县转型的新需求，不断推动金融创新，在政府投融资模式改革方面继续先行先试，走在全国前列。