财政部《地方政府性存量债务清理处置办法》（下称《处置办法》）正在征求意见中。这是落实10月2日发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称43号文）的配套文件。这两份文件，与修订后的《预算法》以及10月8日发布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，一起勾勒出了存量债务如何处置和未来增量如何融资的框架。
累积已久的地方政府性债务和融资平台风险处置，终于拉开帷幕。
对于存量债务，将在甄别分类的基础上锁定余额，分类逐步处置；对于增量融资，债务融资只能在限额管理之下由省级地方政府举借，并鼓励通过PPP模式（政府与社会资本合作）开展不形成政府债务的融资。相应地，多年来作为地方政府举债融资主要渠道的政府融资平台将被剥离政府融资职能，通过关闭、合并、转型等方式分类处置。
一系列文件的出台，让不少基层地方政府人士感到压力和不安。对预算和举债约束的背后，是对地方政府行为模式的约束。当然最为关注的是，存量债务中有哪些将被划为可以纳入预算的地方政府债务。
“43号文影响非常大。没想到出台这么快、这么彻底。”江苏一家融资平台的总经理在接受财新记者采访时说，对于地方政府性债务，原来是从银行端、从资金供给端来控制；现在从需求端控制，以后只能通过政府债券来做，发多少债完全达到计划可控。
财政部财科所所长刘尚希接受财新记者采访时说，原先是“风险大锅饭”，风险责任不清晰，现在是要开始打破“风险大锅饭”。同时，地方政府的钱袋子收紧了，政府做事的思路就得变。从财税角度切入，通过预算制度改革，推动政府职能转变，进而转变政府行为，这是改革真正的意义所在。
存量锁定
正在征求意见的《处置办法》的核心理念是甄别债务类型，锁定政府债务余额，划清偿债责任，逐步化解债务风险。
本次甄别处置所涉及的存量债务，是指截至2014年12月31日尚未清偿完毕的地方政府性债务。
2013年末审计署公布的全国政府性债务审计结果，是截至2013年6月30日的数据。因此，对2013年6月30日之前发生的债务，其2014年12月31日的债务余额是以2013年政府性债务审计结果为基础，并结合财政部的地方政府性债务管理系统统计的债务增减变化确定；2013年6月30日之后发生的债务，根据地方政府性债务管理系统的统计而定。
知情人士称，省级财政部门需要在2015年1月5日前汇总本地区存量债务的清理结果，上报财政部。这一结果经国务院批准后将被锁定，也就意味着存量政府债务及或有债务的余额“只减不增”。
一位湖南省财政厅相关部门的人士告诉财新记者，目前还没有开始分类，在等财政部的相关文件。“如果现在自己弄，可能会和财政部的要求有冲突。”
一位安徽地级市财政局人士也说，具体操作方法还没有布置，还在征求意见，要等正式发文后，统一培训，按照统一的标准分类。债务余额已经是定死的，无非就是分为纳入一般公共预算、纳入基金预算和不纳入预算这几类。“以前债务不分类，光说纳入预算管理，那是空谈。”
2013年底的审计结果将地方政府性债务分为地方政府负有偿还责任、担保责任和可能承担一定救助责任三类，后两类统称为政府或有债务。地方政府对或有债务承担多少责任，并不明确。今年5月发布的《湖南省政府性债务管理实施细则》规定，政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务，按照20%计入政府债务规模。
按照《处置办法》，对甄别后被认定为政府债务的部分，其处置办法包括：纳入预算管理、统筹安排各类财政性资金偿还及申请发行地方政府债券置换。
对于甄别后属于地方政府或有债务的部分，最终债务人无法偿还时，转贷债务由转贷机构按照转贷协议履行偿债义务，担保债务由担保人承担相应责任。
甄别后认定属于非政府债务的部分，则由债务单位筹集资金偿还，可用项目收益偿还，也可以通过资产处置、项目转让、股权出售等市场化方式筹集资金。
国泰君安证券首席债券分析师徐寒飞认为，统筹财政资金优先偿还到期债务，堵住了城投债的风险底线。城投债一旦被认定为政府债务，将获得政府信用。
但是，未必所有融资平台债务都能被认定为地方政府债务，包括城投债、平台银行贷款、信托和券商资管渠道融资在内的存量城投债务，将出现分化。
从2013年底公布的审计报告看，Wind口径下的2.08万亿元城投类债券，可能出现在审计结果中的“发行债券”项下（包括企业债券、中期票据和短期融资券）和“BT”项下。其中，“发行债券”项下三类债务（偿还责任+担保责任+救助责任）合计1.18万亿元，占比56.84%；“BT”项下三类债务合计1.47万亿元。而审计结果中，三类债务的信托融资合计1.43万亿元中，仅有53%属于政府负有偿还责任的债务。这意味着，可能有近半的平台债务不会被纳入预算。
“今年底之前的两个月里，地方政府和金融机构之间将有相当大的博弈。”上述江苏融资平台的总经理认为，从政府的角度，是希望减少纳入到预算范围内的债务，降低政府债务率，为新增融资创造空间；而金融机构还在等细则，估计很快会出来。
