农民“被上楼”、城市“摊大饼”、“鬼城”与“地王”同现……在中国试图通过城镇化释放发展改革红利之时，各种“绕不开”的土地难题亟待破解。

　　8月23日至24日在重庆举行的2013年海峡两岸土地学术交流会上，多位与会专家试图为土地制度改革与新型城镇化的发展路径开“药方”。

　　武汉市土地利用和城市空间规划研究中心土地研究部主任洪旗在会上表示，土地城镇化快于人口城镇化、城市呈“摊大饼”式发展，农村耕地后备资源不足、污染严重，城乡土地要素流动受阻、农民权益受损等问题在多地城镇化过程中普遍存在。

　　洪旗所在的调查组通过对湖北、湖南、贵州三省进行实地调研，发现了上述问题。

　　她指出，目前许多城市建设用地快速扩张趋势明显，土地供需矛盾进一步加剧。据其预测，湖北省2020年土地供需缺口将达到11.5万公顷。这一数字已接近2013年中国全国住房用地计划15.08万公顷的总供应量。

　　洪旗分析称，由于多年来许多地方政府使用工业用地优惠的方式吸引投资、推动城镇化，造成许多开发园区圈地现象严重，违法用地和地下用地的数量叠增。此外，地方政府过分依赖土地财政，囤地融资的冲动难抑，加之地方债务问题，往往造成许多土地资源难以盘活，闲置现象严重。

　　在土地流转方面，洪旗指出，目前的国有和集体土地产权不对等割裂了土地市场，征地不规范操作也易引发纠纷，使实地农民生活难保证，出现农民“被上楼”等问题，土地管理制度亟待调整和完善。

　　农民的市民化是城镇化过程中的核心问题之一。对此，西南政法大学副教授黄忠在交流会上建言，应采用分步进行的方式推动集体建设用地立法改革。

　　黄忠指出，当前由于农民在整体上相对于城市居民处于劣势，需要通过缩小征地范围、开放集体建设用地直接流转的市场来为农村的城市化和农民的市民化创造物质条件。但随着工业化、城市化的不断推进，还需要通过税收制度对农民的土地级差收益进行调节，并在某一地区城乡居民的政治、经济、社会等权利完全一体化时，适时宣布其土地为国有。

　　针对土地管理制度改革的总体思路，国土资源部规划司副司长、中国土地学会规划分会副主任委员刘国洪指出，应在坚持现有土地管理制度框架的前提下加以完善，包括用途管制、有偿使用和土地征收制度等三大制度。

　　对于未来土地管理制度改革的方向，刘国洪表示，一是要逐步提高存量用地在建设用地供应总量的比重；二是逐步扭转城镇建设对新增土地出让收益的过多依赖；三是加快建立有利于存量建设用地盘活利用的制度政策体系，以节约集约用地推动产业升级和城镇化转型发展；四是加快建立有利于农业转移人口市民化的制度环境，努力化解城镇化中的人地矛盾和社会冲突。

　　在具体的改革路径上，刘国洪认为，应坚持土地管理核心制度，同时总结提升地方土地管理改革实践经验，持续探索创新土地管理制度和政策。

　　据介绍，围绕土地制度如何适应城镇化发展的新要求，中国国土资源部成立土地管理制度改革研究小组，开展了11个省50多个城市的同步同口径调研，目前已形成关于改革完善土地管理制度促进城镇化健康发展的建议。