自2014年以来，国务院以及相关部委在ppp（政府和社会资本合作）方面密集出台了多项政策文件，以推动、引导ppp项目实施。此举得到了各级地方政府的积极响应，并纷纷推出ppp示范、试点项目。但ppp在中国的发展不够成熟，相关部门政策不统一，加上ppp本身环节比较多，涉及专业领域比较广，在项目推进过程中，有很多问题突显出来。

地方政府应加强对项目的识别和筛选

从地方政府方面来讲，在项目发起环节，没有严格地进行项目识别与筛选，这是个非常突出的问题。全国各地纷纷上马ppp项目，发改委5月份披露来自各省市的ppp项目达1043个，总投资达1.97万亿元，这是相当大的规模。国家相关部门在为很多地方政府做咨询服务的过程中发现，有些地方政府几乎所有项目都想做成ppp，这些项目的推出几乎没有严格的标准，事实上其中很多项目并不适合走ppp模式，有些项目对社会资本方缺乏吸引力。国家相关部门在协助有些省份入库的ppp项目前期评审过程中发现，大量的项目存在不符合财政部【财金57号】文件相关要求，主要表现在：第一，方案不清晰，没有按照标准模板和方案顺序与目录完成；第二，盲目要求政府补贴，对政府补贴的年限、补贴金额不是经过系统推算出来的，随意性比较强，有的是把潜在社会资本方出的金额与项目投资金额的差距加上银行利息作为申请补贴的金额；第三，对于经营年限没有经过系统测算，很多都拉长为二三十年，甚至一些几千万的小项目，两三年就能完成也这么做。

在项目评估筛选过程中最核心的“物有所值论证”环节没有受到足够重视，基本都是走程序。

政策源头不统一

各级政府组织实施部门意见存在差异。在ppp适用行业方面，财政部门倾向于市政公用类行业，发改委则鼓励一切泛基础设施和公用事业项目。在ppp合同签约主体的规定上以及社会资本资格的要求上，发改委和财政部门也各说各话。财政部门注重“稳”，发改委注重“推”。因为地方政府急于解决债务问题，所以会包装出一些假ppp项目，财政部门为解决这一问题，通知强调提高ppp项目的质量，将假ppp项目拦在门外；发改委是要做好ppp项目尤其是基础设施和公用事业领域的推广运用，所以要求政府的主动作为和不断地推广宣传；除此之外，两者之间的适用范围、监督管理、具体操作方式等，也有重大的区别，但都要求发挥政府的力量，通过tot、rot等方式做好ppp项目。研究机构呼吁从国务院层面对相关政策进行统筹。

ppp模式是一个制度设计，而非权宜之计

地方政府债务规模激增，加上很多原有的融资模式受限制，从扩大投资的角度看，推进ppp模式是一种有效方式。原则上推动ppp模式首先应该满足公共需求，拉动地方经济，但目前达到这种理想状态不太现实，有些地方政府更多考虑的是缓解地方债压力，甚至纯粹是为了融资。事实上ppp是一种长期的制度设计，对于中央政府来讲，一方面倒逼地方政府转变政府职能方式，另一方面，继续扩大基础设施投资。

因此建议地方政府，对待ppp的态度进一步趋于理性。对于哪些项目适合做ppp要有清晰的认知，相关机构在为地方政府做咨询时，首先会帮助他们进行项目梳理。二是要想办法提升所推出的ppp项目的质量。比如有些地区会把一些比较优质的经营性项目纳入ppp项目，以提升项目质量，增加对社会资本的吸引力。

以上是项目发起环节，在项目推进环节同样存在很大问题，主要表现是趋于程序化，忽视了项目本身的科学性。整个过程是以法律和财务人士为主导来推动的。真正应该起到核心作用的应该是投资专业人士，他们才能从根本上决定项目是否科学、能否合理运营。

社会资本方应调整收益预期，构建并提升自身综合能力

社会资本方通过ppp模式参与基础设施和公用事业建设和运营。这对社会资本方，尤其是民间基建投资者来讲，是难得的历史机遇，同时更是一种考验。ppp项目属于基础设施和公用事业，这种性质决定了它需要在社会资本收益和公共利益之间寻求一种平衡。而社会资本方对投资收益预期通常过高，举例来说一般达到12%甚至15%以上，但ppp项目投资收益大概只能达到10%。建议社会资本方降低收益预期，对于ppp项目来说收益的长期性、稳定性以及风险的可控性更为关键。

ppp项目有长达10—30年的运营期，要靠后期运营的收益来弥补前期的投资。因此除了融资能力、项目策划能力、风险管控能力等，还要求社会资本方有强大的运营能力。运营能力不足会对整个项目收益产生致命影响。北京鸟巢项目就是典型案例。建设鸟巢项目的合作双方都缺乏大型体育场馆的运营经验，因此运营效益一直不理想。有时候，政府在选择社会资本方时已经把对方的运营能力作为重要考察标准。比如有的项目，政府在招标的时候就要求投标方有主体方面的运营、策划、项目执行、市场推广等能力，满足这些条件的公司才能进入投标范围。那么达不到标准的社会资本方如何做？若要靠自己，就涉及到整个管理体系的调整，人才体系的构建，这可能是一个长期的过程。目前比较通行的方法是与运营能力强的社会资本组成利益联合体来运营项目，或者由中标社会资本方委托第三方来进行运营。这样一方面可以保证项目顺利运营，另一方面可以起到技术扩散的效应，提升社会整体的技术水平。对于社会资本来说，重点要解决的是如何使得资本与技术紧密结合，达到技术引进与管理提升双重发展。

地方政府应进一步加强自身诚信建设和法制政府建设

另外我们注意到，在ppp问题上，社会资本方相对比较谨慎。一方面有些社会资本方对地方政府的信誉问题心存疑虑。担心政府政策变动所签的协议不认同。确实有个别地方政府为加快当地基础设施建设，会与社会资本方签订一些脱离实际的合同以吸引投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。一些地方政府跟社会资本方签bt协议，但政府后来要求把协议废掉，重新签ppp协议，这就是政府违约的现象。再加上ppp项目合作年限长，一般是10年最高可到30年，更增加了风险系数，投资回报难以预期。另一方面，某些地方政府的财政承受能力堪忧。社会资本方对某些地区的ppp项目很感兴趣，但地方政府财政承受能力不足。比如相关研究机构在西北某地遇到这种情况：该地区每年的财政收入非常有限。根据财政部发布ppp项目财政承受能力论证指引，规定每一年度全部ppp项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，这在很多地区远远不够，在西北这些地区更是如此。地方政府想投入更多的ppp项目是心有余而力不足。这种情况下社会资本方虽然有感兴趣的好项目，但政府财政补贴不到位，项目难以推进。因此呼吁国家应进一步提高10%的比例，以便让更多的项目纳入ppp。

还有一个被普遍忽视的问题是项目后期的建设和运营。迄今为止，相关研究机构所承担的咨询项目都是做到项目公司成立为止，很少有人关注项目后期的建设和运营，这是很大的缺陷

本轮ppp热潮现在才刚刚开始。无论政府还是社会资本方，都缺少成熟的经验可借鉴，都在摸着石头过河，不可避免会出现各种问题。有些地区在积极做推进和探索。如河南省，在ppp方面无论是观念、方法还是实际行动上，都走在全国前列：建立全国第一支获得国家批复的ppp基金，把当地ppp实施比较成功的项目经验进行推广，领先设立省级ppp中心并建立了专业咨询机构库。

鄂尔多斯市ppp工作进展情况

根据《国务院办公厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》和自治区财政厅有关文件精神，经过各级财政部门和市直有关部门（平台公司）共同努力，组织申报了第一批拟开展的22个ppp项目，经过自治区财政厅组织专家初审共有7个项目进入了拟上报财政部备选名单中。近期市财政局按照自治区财政厅有关ppp工作要求以及ppp项目推介会精神，组织项目单位聘请知名咨询公司对初选项目进行再论证和完善，最终确定了2个ppp项目上报到财政部，争取成为国家ppp示范项目。

为切实做好政府与社会资本合作（ppp）项目工作，7月初，鄂尔多斯市财政局邀请政府与社会资本合作项目资深专家在市委中心组学习会上为市委、政府主要领导专题讲解政府与社会资本合作模式。通过专题讲解让市委、政府主要领导对ppp模式有了更加深入的理解，让领导们认识ppp、了解ppp、重视ppp，主动在工作中运用ppp，形成从上到下共同推进的工作氛围。这也标志着我市在推进政府和社会资本合作模式方面迈出了坚实的一步。与此同时，市财政局组织部分平台公司、单位负责人就各自拟开展ppp模式项目向ppp专家现场咨询，请教问题。组织项目单位聘请知名咨询公司对初选项目进行再论证和不断完善，争取将ppp项目推荐到自治区甚至国家ppp项目库，目前已有两个项目通过自治区财政厅上报至国家财政部，成为国家ppp示范项目，寻求更广泛的社会资本合作。

2015年9月25日，财政部确定206个项目作为第二批政府和社会资本合作（ppp）示范项目，总投资金额6,589亿元。内蒙古自治区入选9个项目，其中鄂尔多斯市水务公司哈头才当至康巴什新区供水工程入选。该项目总投资16.15亿元，工程主要建设任务是将哈头才当水源地地下水输送至康巴什新区二水厂，经过净化、消毒处理后达到生活饮用水的水质标准，以满足东胜区、伊旗阿镇和康巴什新区居民生活用水需求。下一步，市财政局将会同项目实施单位和有关部门，进一步细化项目实施方案，加强跟踪指导、对口联系，推动全国、全区示范项目规范实施、按期落地。