从趋势看，中国推进新型城镇化的瓶颈之一即是城市基础设施融资，这些基础设施投资正逐步从高铁、高速公路以及机场建设转向地铁、城际交通网、以及城市供水、燃气管道和污水处理等公共设施。然而，在当前融资和财税体制下，城市基础设施融资依然存在诸多挑战，突出表现在地方政府缺少可持续的支柱税种和主体税源、公共服务责任和财力不匹配、地方债务负担压力较大、城市基础设施建设过度依赖土地出让收入等。为解决上述突出矛盾，需要城市基础设施进行必要的城市融资工具创新、财税体制改革、以及土地制度改革等创新，从而打造可持续的城市融资方式。
一、城市基础设施融资：历史和现状
（一）历史回顾
历史上，中国城市基础融资模式经历了“以财政投入为主、银行信贷为辅”到 “土地财政为主，财政投入、银行信贷为辅”，进而到“打包信贷为主导的多元化融资”的路径。
第一阶段，1986-1990年，属于财政资金接近包揽阶段。在这一时期实施的是“放权让利”、“财政包干”、开征城建维护税等一系列改革，地方政府的财政税收较为宽裕。当时95%以上的城市建设所需资金来自于财政专项收入，包括中央拨款、地方拨款和税费等。
第二阶段，1991-1997年，属于土地经营为主导的阶段。1992年之后地方政府的投资热情高涨，城市建设的投资需求也迅速扩张。但与此同时，中国在1994年实施了分税制改革，大幅度提高中央政府的财政收入占比全国财政收入的比重，而“事权”的重心则慢慢开始下沉。为满足城建的需要，地方政府在1991年国有土地改革之后就开始追寻市场化的融资方式，土地经营收益逐步成为地方政府的主要财源。1992年开始，各地陆续成立了不少政府性的城市投资公司，作为地方政府的融资平台；依托这些平台，银行贷款成为地方城市建设重要的融资来源。可以看到，在1991-1997年间，以土地为主的资源收益比重达到了42.6%。
第三阶段，2002以来，属于“打包贷款”为主导的融资阶段。伴随着亚洲金融危机的结束，新一轮的城市化投资浪潮到来。当时有两个重要的经济背景：（1）2002年的“二次分税制改革”，02年之后开始实施了新的所得税分享制度，致使地方政府由原有的分享50%下降到40%；（2）2003年，为维护粮食安全等战略，中国出台了包括限制土地“农转非”政策、从严审批建设用地等一系列调控政策。在这样的背景下，“打包贷款”逐渐开始兴起，依托政府设立的融资平台，地方政府开始向国家开发银行等政策性金融机构申请期限长、额度大、可以充当资本金使用的“软贷款”，从而缓解了地方城市建设的资金不足问题。从数据上到，在2002-2005年期间各种债务贷款在城市建设中占比超过30%，与此同时，多元化的融资路径开始涌现。
（二）2009年以来的融资模式探索
2009年金融危机以来，伴随庞大的基础设施投资和融资需求，一系列融资创新模式不断出现，主要表现在几个方面：
首先，2009年-2010年融资平台快速扩张，从地方政府的角度看，可以说融资平台已经成为最有效的地方政府融资的途径之一。在审计署2011年6月公布的6576个融资平台的审计报告中，10.7万亿的平台中，已支出投向的债务中有37%用于市政建设、25%用于交通运输的建设，农田水利等基础设施的建设也占比支出较大部分。
事实上，融资平台由预算法间接催生，如今已成为较为成熟的融资载体。任何投融资都需依赖一定的载体，但由于预算法明确规定地方政府不允许赤字以及自主发债，因此地方政府绕开现行体制与政策的障碍，成立了集融资、建设和经营、债务偿还为一体的城市建设投资公司。
其次，近30%的信托资金投向基础产业。2008年4季度开始“4万亿”经济刺激计划出台后，银行开始大规模信贷投放，但是在2009年4季度以来，宏观政策开始逐步控制信贷投放增长。偏紧的信贷融资环境，结合信托的灵活运用优势，使得信托业的规模迅速扩大，可以看到，信托资金的投向还是青睐于基础产业，2010年投向基础产业6122亿元，占比全部新增信托资金的29%，2012年上半年，占比也达到了25.3%。
二、下一阶段城市基础设施融资：融资需求和突出问题
（一）融资需求
尽管经过近年来大规模的基础设施建设，下一阶段新型城镇化的持续推进，仍将产生巨大的基础设施建设需求。目前来看，长三角和珠三角人均基础设施存量最高、中部地区远远落后，但即便是长三角地区也尚不及OECD国家1990年的水平。比较来看，长珠三角地区当前的存量也仅仅和美国1972年、加拿大1979年一级日本的1976年水平相当，落后了40年；而西部、环渤海以及中原地区更是远远落后于以上OECD国家。
从未来的基础设施投资需求结构上看：
第一，从路网密度来看，中国铁路建设相对滞后，依然存在较大投资空间。2011年中国铁路营业里程达到9.3万公里，比上年增加2071.1公里、增长2.3%，里程长度居世界第二位。从路网密度的国际比较来看，不论是基于国土面积还是基于国家总人口，中国都是处于较低水平。
第二，公共设施严重不足，投资将随着城市化进程的推进而不断加大。随着基本的道路、桥梁等建设完善之后，政府的社会公共服务职能就愈显重要，城市污水的处理、燃气管道的铺设、城市绿化、垃圾处理、公园的建设等公共设施投资续期加大。以城市改善的卫生设施为例（获得经改善卫生设施是指具有最基本的处理排泄物设施的人口所占的比例），中国仅74%，不及平均的中等收入国家，远不及高收入国家；城市最基本的燃气普及率尚有4个省未达80%。
（二）突出问题
一方面，下一阶段中国城镇化进程中基础设施建设的融资需求总量依然较大；同时，现阶段的融资和财税体制却提出了诸多挑战，这些矛盾突出表现在几个方面：
第一，中国的行政和财税管理机制存在“财权向上集中、事权向下下沉”的趋势。这表现在：（1）省、市两级作为高等级地方政府，财力雄厚；而县和乡镇两级作为低等级地方政府，财政紧张则成为常态，收入严重倚赖预算外收入、制度外收入等资。具体看，2010年，中国县及县级城市以下行政区域领土面积占比为93%，人口总数占比为72%，在地方财政一般预算收入中占比仅为33%，支出占比却达到48%。（2）土地作为地方融资的载体之一，在部分中西部省份中的分配中，土地指标的分配存在严重向诸如副省级等大型城市偏斜的情况。例如，贵阳市、武汉市、大连和沈阳市以及成都市的市辖区占其全省人口的比重分别是12.4%、17.5%、18.7%和17.4%；但其新增建设用地指标占全省的比重却依次达到35%、29.5%、24.5%和21.2%。（3）公共资源的扭曲配置。具体来说，城市的行政等级越高，所能集中的公共资源越充裕，公共服务水平越高，同时基本生产和生活要素价格相对较低。
第二，融资平台作为一种特定意义上的金融创新，在严格的监管约束下，其融资能力也将逐步受到限制。自2011年审计署公布对地方政府融资平台的债务审计报告以来，面对可能的地方政府的财政风险，监管部门继续实施对平台贷款的从严政策，2011年明确强调“禁止展期和借新换旧”，一直到2013年年初中国银监会公布《银监会关于加强2012年地方政府融资平台风险监管的指导意见》，强调以缓释风险为目标，以降旧控新为重点，表明对平台贷款会持审慎态度。
三、寻找可持续的城市融资方式：工具创新和体制改革
在这些现实约束之下，下一阶段，为满足城市基础设施的融资需求，借鉴国际经验，合适的融资政策应该寻求在融资工具创新和投融资体制改革方面做出必要的突破。
（一）市政债
从国际经验看，市政债是地方政府基础设施上建设最重要的融资模式。从发达国家的债券发展历程上来看，市政债是成熟且有效的地方政府融资手段，让政府的投融资活动接受市场的检验，让市场来定价也有利于提升市政建设本身的效率。美国是地方政府债券发行最早的国家，也是当前世界上地方政府债券发行规模最大的国家。
尽管从国际经验看，中国逐步实现从“城投债”到“市政债”的转变是必由之路，而且市政债和财产税的搭配组合，也将有助于解决我国城镇化发展的融资问题。但是，在新《预算法》框架下，如果要推动地方政府发债，就必然需要对相关法律进行修订完善或者突破。
因此，要想使市政债成为一种可行的融资途径，中国需要在财税制度和地方预算方面做出必要的改革，改变分权制的财税体系。
（二）房产税
在发达国家，房产税是地方政府最重要的税收来源之一，也是主体税种。从跨国对比来看，房产税占比地方税收的比重在发达国家较高，在发展中国家和转型国家较低。换言之，通常伴随着一个国家的经济水平的不断发展，房产税对地方政府的税收收入也愈来愈重要。
对于中国而言，房产税可以改变土地收入的时间分布，是改变中国目前过度“土地财政”进行镇化建设融资的可选方案之一。现有的土地出让方式其实是将土地以及土地可能带来的收益一次性全部获得，而房产税则是在房产建成以后长限期获得收入流，如果房产税收入用于城镇化建设，那么就匹配了两者的资金与收益的期限问题。此外，城市未来财产税收入的多少与城市化建设水平相关联，城镇化投入加大，市政建设水平提高，未来城市的土地和房屋价值将不断提升，与之相关的财产税就提高，城市建设未来的偿还能力也会不断增强。
（三）吸引私营部门参与
从国际经验观察，私营部门和政府部门在基础设施建设的过程中可以发挥互补的作用。目前中国大量民间资本缺少合适的投资渠道，如果政府能够在私营部门的准入和退出方面，做出合适的安排，也有利于鼓励民间资本在基础设施的建设中发挥协调和互补的功能。从国际和国内实际操作经验看，如何吸引民间资本进入，已经有不少可行的途径可以探索、总结和推广。
例如，香港地铁公司的“轨道+物业”模式就可以在国内轨道交通的建设中进行借鉴吸收。香港地铁公司是世界主要城市地铁运营公司中为数不多的能够持续保持盈利的公司之一，其创新模式在于“轨道+物业”，地铁公司和政府达成协议，支付土地价格给政府获得车站和车辆段上盖及周边的物业开发权，香港地铁利用其专业项目管理体制以监督地铁建设工程及物业联动开发。此模式一方面利用地铁的便利使周边土地升值，利用物业开发回收增值，以补贴地铁建设成本，令项目获得合理回报；另一方面上盖物业同步发展，为地铁提供充足客源，增加运营收入。
（四）其它可能的创新方式
第一，ABS，对于巨额投资的基础设施项目是一种备选的方式。收费高速公路、污水处理厂等建设都需要大量的投资，建成以后将会形成大量的流动性极差的存量资产，但是这类资产有稳定的现金收入流。对于此类资产，通过基础设施资产证券化（ABS）的方式，将流动性较差的存量资产变现盘活。ABS融资方式是20世纪70年代国际资本市场的最重要融资创新。
第二，信托。信托公司可以对基础设施项目提供股权或债权融资支持，也可以以基础设施项目的经营类资产发行受益权信托，改善流动性。信托公司根据项目目的设计出的信托产品，引导社会资金，以贷款、投资、出租等方式管理资产，为地方基础设施建设提供了资金需求。
第三，资产支持票据（ABN）。资产支持票据，是指非金融企业在银行间债券市场发行的、由基础资产所产生的现金流作为还款支持的、约定在一定期限内还本付息的债务融资工具。2012年8月初中国银行间交易商协会发布《银行间债券市场非金融企业资产支持票据指引》以来，南京城建、天房信、宁波城建、浦东路桥和南京公用控股共5家公司发行了总计55亿元的企业资产支持票据，多数票据的期限为1-2年，发行利率区间为5.3%-5.5%，为基础设施融资提供了有价值的探索。
文章来源：巴曙松，论文《城镇化过程中的基础设施融资创新》。
